· Fachbeitrag · HOAI
Mein klarer Standpunkt: Die Abschaffung der HOAI wäre kein Beitrag zum Bürokratieabbau
von Klaus D. Siemon, Dipl.-Ing. und Architekt
| Wieder einmal wird gefordert, die HOAI abzuschaffen. Diesmal unter den großen Lettern der Verwaltungsvereinfachung und mit dem Ziel, Projekte zu beschleunigen und kostensicherer zu machen sowie Bürokratie abzubauen. Die fachtechnische Abwägung zeigt aber, dass die HOAI (trotz berechtigtem Ruf nach weitreichender Vereinfachung) mit den großen aktuellen Problemen nichts zu tun hat. Die echten „Big Points“ des Bürokratieabbaus beim Planen und Bauen liegen woanders. Wenn also Verwaltungsvereinfachung, dann richtig und dort, wo es wirkt. |
Die Bürokratieabbau-Reihenfolge beim Planen und Bauen
Wer etwa glaubt, dass der Wegfall der HOAI die Planung und Bauausführung beschleunigt, dem fehlt schlicht die Praxiserfahrung. Richtig ‒ die HOAI ist zu komplex und muss vereinfacht werden. Aber mit den langwierigen Planungs- und ‒ insbesondere ‒ Genehmigungsabläufen oder langwierigen Bauausführungen und ständig steigenden Baukosten hat die Honorarermittlung nach HOAI nichts zu tun. Es gibt viel bedeutendere Big Points. Wenn wir uns die wichtigsten anschauen, sehen wir, dass die HOAI nur ein ganz kleines Licht ist.
Big Point 1: Genehmigungsverfahren
Bremsklotz Nr. 1 stellen die langwierigen Genehmigungsverfahren dar. Es dürfte bereits dem Laien einleuchten, dass diese Verfahrensdauern nichts mit den Honorarregelungen der HOAI zu tun haben. Ein Wegfall der HOAI ändert daran schlicht gar nichts.
Bei Genehmigungsverfahren gibt es unendlich viele Vereinfachungsmöglichkeiten, ohne dass relevante Standards verloren gehen. Es geht hier auch nicht darum, wie jetzt beim „Bauturbo“, neue zusätzliche Regeln zu erfinden, mit deren Hilfe in bestimmten Fällen Befreiungen von bestehenden komplizierten Regeln möglich sind. Das ist leider der falsche, weil deutlich umständlichere Weg. Denn hier wird nicht vereinfacht. Es wird vielmehr noch eine neue Regel geschaffen, die es auf ebenso umständliche Weise ermöglichen soll, Voraussetzungen zu schaffen, die etwas erlauben, was vorher nicht erlaubt war. In Fachkreisen ist man deshalb sehr gespannt, was aus dem „Bauturbo“ tatsächlich wird.
Um diese Potenziale beim Regelungsdickicht der Genehmigungsverfahren zu heben, bedarf es nicht zusätzlicher „Vereinfachungsregeln“ obendrauf, sondern eine konkrete Entrümpelung des gesamten Regelwerks. Das geht auch ohne dass relevante Standards geschleift werden. Wer die Verwaltungsvereinfachung am besten kann, wird im Lande seit Jahren diskutiert. Viele Versuche in den letzten Jahren sind gescheitert.
Dabei gibt es z. B. teils echt motivierte Verwaltungsprofis aus der Arbeitsebene der Genehmigungsbehörden. Die wissen genau, wo es hakt. Und viele können auch über den Tellerrand hinausschauen. Hier könnte die Politik ansetzen. Allerdings muss die Politik den Verwaltungsexperten dann auch die richtigen Aufgabenstellungen vorgeben. Dann würde neben der Entrümpelung bestehender Regelungen gleichzeitig das Thema Personalmangel gelöst werden können. Denn die Beamten leiden unter der jetzigen Situation genauso wie die Planer und Auftraggeber. Unternehmensberatungen ohne eigene intensive Genehmigungserfahrung dürften als Berater zur Verwaltungsvereinfachung, so die Einschätzung von Insidern, schnell an ihre Grenzen kommen. Hier wären die Bundesländer am Zug. Aber nicht einzeln, sondern gemeinsam und mit klar formulierten Zeit- und Zielvereinbarungen.
Wichtig | Es geht schlicht darum, das bestehende Regelwerk zu entrümpeln, ohne gute Standards über Bord zu werfen. Ein digitaler Bauantrag oder digitale Planfeststellungsverfahren sind nett, sparen Papier, Porto und Platz im Archiv. Die Verfahren sind aber immer noch deutlich zu komplex, wenn sich am fachlichen Dickicht nichts ändert. Die Digitalisierung an sich sorgt nicht für eine Entrümpelung der überbordenden technischen Komplexität.
Big Point 2: Technische Regelwerke
Was hat die HOAI mit den seit einigen Jahren stark ansteigenden Baukosten zu tun? Betrachtet man die Höhe der Honorare, die in Deutschland durchschnittlich erzielt werden und vergleicht diese mit unseren europäischen Nachbarländern, gibt es keinen Anlass, von überdurchschnittlichen Honoraren auszugehen, die durch die Existenz der HOAI ausgelöst werden. Also auch hier behindert und verteuert die HOAI nichts.
Wenn es um Baukosten geht, dürfte eher ein Blick in die technischen Regelwerke helfen. Dort sieht es schon an vielen Stellen eher nach vermeidbaren und unnötig hohen Kosten aus. Eine ganze Anzahl an Regelwerken enthält Anforderungen, die sich sehr schwer sinnvoll begründen lassen.
Regelmäßig erkennbar ist ‒ auch ohne repräsentativen Untersuchungsergebnisse ‒ das sehr hohe Sicherheitsbedürfnis, wenn es z. B. um die Auslegung von Ermessensspielräumen bei den technischen Regelwerken geht. Gemeint sind nicht nur Technische Regelwerke, die öffentliches Baurecht darstellen, sondern auch die anderen. Hier reichen Gürtel und auch Hosenträger oft immer noch nicht aus.
Es geht dabei zunächst um die Grundsatzfrage, warum bei den reichlichen Ermessensspielräumen nicht die untere Basis des Ermessens die öffentlich-rechtliche Forderungsebene darstellt, die anzuwenden ist. Abweichungen nach oben müssten z. B. von der Behörde einlassungsfähig begründet werden. Verwaltungsrechtler sehen hier gute Chancen auf Umsetzung, dieser Maßgabe. Damit werden für subjektiv geformte Bauauflagen, die auch regional sehr unterschiedlich ausgelegt werden, sog. Plausibilitätshürden vorangestellt. Wer als Genehmigungsdienststelle mehr verlangt als mindestens notwendig (= unteres Ende des Ermessensspielraums) , sollte es auch qualifiziert herleiten und gut begründen.
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Bei 50 Prozent aller Projekte (z. B. Bauen im Bestand) gibt es hier Potenziale, deren Auswirkung auf die Baukosten richtig hoch sein dürften. Denn bei Altbaumaßnahmen treten ständig erhebliche Ermessensspielräume bei unterschiedlichsten Fachinhalten auf. Auf Deutschland bezogen geht es hier nicht um ein paar Mio. Euro pro Jahr, sondern um ganz andere Größenordnungen. |
Das technische Regelwerk und seine Auslegung dürften, auf steigende Baukosten bezogen, sowieso das ganz großes Thema sein. Die HOAI ist im Verhältnis dazu ein Tropfen auf den heißen Stein. Nicht nur auf das Regelungsdickicht, auf Vereinfachung oder Vereinheitlichung sowie die erheblichen Kostenauswirkungen wäre zu schauen, sondern auch auf Verwaltungsvereinfachung bei den Behörden. Bei der Frage, warum kostenrelevante verbindliche technische Vorschriften in den 16 Bundesländern unterschiedlich geregelt und ausgelegt werden, wird es kompliziert. Die Bundesländer könnten auf der Technikebene viel einheitlicher zusammenarbeiten. Das würde viel Geld sparen, ohne dass der Förderalismus als Element der Staatsorganisation Schaden nähme.
Auch hier gibt es moderne Verwaltungsrechtsexperten, die das als umsetzbar einstufen. Personalentlastung und Digitalisierung würden dabei erhebliche weitere Einsparungen ermöglichen.
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Bei vielen Technischen Baubestimmungen des öffentlichen Baurechts gibt es bundesweit einheitliche Regeln, auch bei Regelwerken, die kein öffentliches Baurecht darstellen. Beim baulichen Brandschutz z. B. hat man jedoch den Eindruck, dass das hoffentlich nicht ausbrechende Feuer (z. B. in Erfurt, Kassel oder Göttingen) jeweils sein eigenes Brandverhalten regelbasiert an der jeweiligen Landesgrenze der drei Bundesländer vorordnungsgerecht anpassen soll. Wenn dem Feuer Landesgrenzen egal sind, dann können die Brandschutzbestimmungen auch (mit wenigen Ausnahmen) bundeseinheitlich sein, und viele andere technische Regelwerke auch. Wen. Wenn man die in Rede stehenden Regelwerke betrachtet, dürften riesige Einsparungen generiert werden können. |
Big Point 3: Das Vergaberecht bei öffentlichen Projekten
Monatelange Vergabeverfahren bei der Beauftragung von Planungsleistungen (z. B. betrachtet von der Entscheidung im Stadtrat bis zur Unterzeichnung des Planungsvertrags) sind überzogen. Was hat die HOAI damit zu tun? Nichts ‒ ein Wegfall der HOAI würde diesbezüglich nichts ändern Die inzwischen komplett verrechtlichten Vergabeverfahren bieten neben reichlich Rügemöglichkeiten auch den Stoff für einen rechnerisch atomisierten Auswertungsmarathon. Personalbindung bei Behörden und mächtig großer Aufwand der sich bewerbenden Büros rufen nach Vereinfachung. Fairer Wettbewerb geht auch sehr viel einfacher und schneller.
Die viel zu tiefen Schwellenwerte praxisgerecht anzupassen, wäre sehr leicht; eine Vereinfachung der Unterschwellenregelungen auch. Was auch viele Büros bewegt, ist dass sie sich über die lange Verfahrensdauer mit dem im Verfahren namentlich incl. Lebenslauf angegebenen Personal über lange Verfahrenszeiträume bereithalten oder binden müssen. Da kommen nicht selten andere VgV-Verfahren dazwischen. Man muss auch ehrlicherweise festhalten, dass in VgV-Verfahren teilweise zu komplizierte Honorarregelungsmechanismen entwickelt werden, die bei objektiver Betrachtung trotz Respektierung der HOAI stark vereinfacht werden können. Allerdings muss auch gesagt werden, dass es clevere Verwaltungen gibt, die schon Ballast abgeworfen haben und Aufträge in kurzer Zeit schaffen ‒ übrigens durch Nutzung von Auslegungsspielräumen.
Big Point 4: Wegfall der HOAI führt nicht zu weniger Gerichtsverfahren
Vielfach wird vorgetragen, dass es vor allem die HOAI ist, die viele Gerichtsverfahren und damit vermeidbaren Aufwand verursacht. Betrachtet man die Sache genauer, ergibt sich ein anderes Bild. Eine Abschaffung der HOAI würde nicht dazu führen, dass vor Gericht relevant weniger gestritten wird. Das hat vor allem die folgenden sechs Gründe:
- Die HOAI hat nichts mit den immer öfter auftretenden Streitfällen bei Planungs- und Bauverzögerungen und den damit einhergehenden zusätzlichen Aufwendungen zu tun. Denn hierzu enthält die HOAI keine Regelungen. Beim Wegfall der HOAI würde also kein damit zusammenhängendes Gerichtsverfahren weniger anfallen.
- Die HOAI hat auch nichts mit den Gerichtsverfahren bei Planungs- und Bauüberwachungsmängeln zu tun. Die HOAI regelt auch insoweit nichts. Sie regelt, wie in der Fachwelt ständig wiederholt, lediglich die Höhe des Honorars für Grundleistungen. Die Abschaffung der HOAI hätte also auch auf diese Gerichtsverfahren keinen bedeutsamen Einfluss.
- Gerichtsverfahren wegen nicht vollständiger Erbringung vertraglich vereinbarter Leistungen verringern sich durch einen Wegfall der HOAI ebenfalls kaum. Denn wenn die HOAI weg wäre, würden die Leistungspflichten eben ohne HOAI festgelegt. Ohne eine HOAI würde die Auslegung des Vertragsinhalts wahrscheinlich sogar aufwendiger. Denn häufig werden die Grundleistungen als Leistungsinhalt vereinbart.
- Das Allheilmittel der Komplettsheitsklauseln in Planungsverträgen (auch Knebelverträge genannt) mit der Intention, alle Risiken und Lasten dem Planer aufzubürden, um so (gerichtliche) Auseinandersetzungen zu vermeiden, ist längst komplett in Verruf geraten. Clevere Planer halten Abstand oder taktieren in der Not selbst. Der Auftraggeber spürt das ‒ bei der Abwicklung und im Geldbeutel. Insoweit bringt die Abschaffung der HOAI hier auch keinen Vorteile.
- Mühevolle Streitfälle zur Frage der zutreffenden anrechenbaren Kosten lassen sich durch konsequente moderne ‒ besser nachvollziehbare ‒ Regelungen in der HOAI minimieren. Das sollte jetzt angegangen werden. Ernüchternd ist jedoch, dass ein nicht unerheblicher Anteil der Ermittlungen der anrechenbaren Kosten schlichtweg an den Regelwerken vorbei passiert. Hier gibt es auf Seiten der Planer noch Luft nach oben. Die HOAI braucht deshalb aber nicht abgeschafft zu werden. Planer müssen schon wissen, wann eine Kostenberechnung aufzustellen ist, was sie beinhalten muss und wie sie nachvollziehbar aufgestellt wird. Immerhin ist die Ermittlung der anrechenbaren Kosten seit ca. 50 Jahren in der HOAI nicht grundlegend geändert worden.
- Auch die gerichtlichen Streitfälle zu den Besonderen Leistungen in HOAI, die es in der Praxis gibt, werden wahrscheinlich nicht weniger, wenn die HOAI abgeschafft würde. Es ändern sich dann allenfalls die Bezeichnungen. Auffallend ist nämlich, dass die Rechtsprechung und der Gesetzgeber der HOAI längst voraus sind. Der Grund: Die in der HOAI als Besondere Leistungen bezeichneten Leistungen sind häufig keine fachlich Besonderen Leistungen, sondern schlichtweg Leistungen, die (rechtzeitig) erforderlich sind, um die Projektziele zu erreichen (vergl. z. B. § 650p BGB). Diese Leistungen als Besondere Leistungen zu bezeichnen, ist irreführend. Wer will in Bauämtern, privaten Firmen oder als Investor gern Leistungen beauftragen, die die Überschrift „Besondere Leistungen“ tragen und bei öffentlichen Auftraggebern nervende Rechtfertigungen auslösen.
Wichtig | Allerdings müssen sich Planer und Auftraggeber auch an die eigene Nase fassen. Wenn Beteiligte nicht in der Lage sind, ihr eigenes Honorar nach einer ca. 50 Jahre existierenden Regelung richtig auszurechnen oder als Auftraggeber eine zügige Rechnungsprüfung nicht schaffen, dann ist die Ernüchterung beim neutralen Betrachter groß.
Big Point 5: HOAI vereinfachen statt abschaffen
Wahr ist aber auch, dass die HOAI tatsächlich zu kompliziert ist. Also muss man im Rahmen der Verwaltungsvereinfachung auch an die HOAI ran. Das heißt aber nicht Abschaffung, sondern nachhaltige Modernisierung. Die bisherigen HOAI-Novellierungen wurden oft als „behutsame Aktualisierung“ bezeichnet. Das reicht angesichts der dynamischen fachlichen, technischen und organisatorischen Entwicklungen im Bauwesen nicht mehr aus. Der Anteil der fachlich erforderlichen, aber der Höhe nach nicht in der HOAI geregelten Leistungen hat in den letzten 25 Jahren stark zugenommen.
HOAI und Vereinfachung ‒ wo ein Wille ist, ist auch ein Weg
Erfahrungen aus dem Tagesgeschäft zeigen, dass es ca. 40 relevante und wirksame Vereinfachungsvorschläge zur HOAI gibt, die sofort umgesetzt werden könnten, ohne dass die gewollten HOAI-Grundsätze oder die Honorarhöhe relevant verändert würden. Dann wären die Anforderungen an eine nützliche HOAI erfüllt. Die Vorschläge, alle aufzuzählen, sprengt aber den Rahmen dieses Beitrags.
HOAI als wichtige bewährte Arbeitshilfe beibehalten
Bei aller Kritik ‒ die HOAI dient vielen als bewährte fachliche Arbeitshilfe. Die Grundleistungen werden oft als fachtechnische Vertragsinhalte herangezogen (auch deshalb ist dort eine mehr als behutsame Modernisierung geboten). Und diese Grundleistungen bilden für kleine und mittlere Projekte eine fachliche Hilfestellung für die zu vereinbarenden Arbeitsschritte der Planung für den größeren Anteil der Honorare. Würde man die HOAI wegfallen lassen, würde sich wahrscheinlich eine unstrukturierte Gemengelage ergeben. Ob das Streitpotenzial damit verringert würde, ist kaum abschätzbar.
Die HOAI behindert nicht den freien Wettbewerb
Immer wieder wird vorgetragen, dass die HOAI den freien Wettbewerb einschränkt. Das ist nicht richtig. Wenn die Vertragspartner wollen, können sie alles Mögliche an Leistungen oder Honoraren vereinbaren, individuelle, also konkret projektbezogene Leistungsinhalte und individuelle Vergütungen. Das ermöglichen die Regelungen der HOAI unmittelbar, wie z. B.:
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Die Regelungen dieser Verordnung können zum Zwecke der Honorarberechnung einer Honorarvereinbarung zugrunde gelegt werden. |
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Die Honorartafeln dieser Verordnung weisen lediglich Orientierungswerte aus. |
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Nur wenn keine Vereinbarung über die Höhe des Honorars in Textform getroffen wurde, gilt gemäß für Grundleistungen der jeweilige Basishonorarsatz. |
Warum wird eigentlich immer bei der HOAI von Markteingrenzung geschrieben? Das gleiche könnte auch für Honorar-Regelwerke für Steuerberater, Ärzte, Rechtsanwälte gelten. Wenn an dieser Stelle gesagt wird, dass man hier auch Öffnungsklauseln hat und vom Regelwerk abweichen darf, dann gilt das gleiche aber auch für die HOAI. Denn die ist ‒ wie oben ausgeführt ‒ bereits jetzt nur noch unverbindlich.
FAZIT | Die HOAI dürfte das weitaus kleinere Thema sein, wenn es um Verwaltungsvereinfachung, höhere Projektgeschwindigkeit oder Verringerung der Baukostensteigerung geht. Auch die noch in den Startblöcken stehende Digitalisierung hat nichts mit der HOAI zu tun. Die Big Points liegen woanders:
Als Ursache für zu langwierige Projektabwicklungen, als Kostentreiber oder Auslöser vieler Gerichtsverfahren dürfte die HOAI komplett ausfallen. Verwaltungsvereinfachung muss sein ‒ jetzt und stark. Aber in der volkswirtschaftlich richtigen Reihenfolge und an den richtigen Stellen. Die HOAI ist da nicht auf den vorderen Plätzen, sondern weit hinten. |
