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·Fachbeitrag ·Steuerhinterziehung

Schweiz: Sukzessive Öffnung auch bei der Auslieferung in Steuerstrafsachen

von RA Daniel Holenstein, eidg. dipl. Steuerexperte, Zürich

| Der schweizerische Bundesrat, die Landesregierung, hat am 29.6.11 beschlossen, die Rechtshilfe bei Fiskaldelikten auszudehnen. Er schlägt vor, den Fiskalvorbehalt für alle Instrumente der Rechtshilfe, also auch für die Auslieferung, entfallen zu lassen. Dieser Beitrag stellt die bisherige Rechtslage bei der Auslieferung in Steuersachen dar und skizziert die Auswirkungen der geplanten Änderungen. |

1. Bisher keine Auslieferung bei Finanzdelikten

Die Auslieferungspraxis der Schweiz in Steuerstrafsachen ist von ihrem Fiskalvorbehalt geprägt. Bis vor wenigen Jahren lieferte die Schweiz keine Verdächtigen aus, wenn der ersuchende Staat die Auslieferung lediglich zur Verfolgung von Steuerdelikten verlangte. Werden dem Beschuldigten neben Steuerdelikten auslieferungsfähige Taten zur Last gelegt, steht die Auslieferung unter der Bedingung, dass der Verfolgte für die Steuerdelikte weder bestraft noch deren Begehung bei der Strafzumessung für die anderen Delikte berücksichtigt werden darf (BGer 22.1.86, BGE 112 I b 55 E.5 d.bb, S. 57).

 

Soweit es um indirekte Steuern wie Zoll, Mehrwertsteuer und Verbrauchssteuern geht, ist der Fiskalvorbehalt durch das Inkrafttreten des Abkommens vom 26.10.04 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes (Schengen-Assoziierungsabkommen; SAA) aufgeweicht worden. Sofern das dem Verfolgten angelastete Verhalten nach schweizerischem Recht als Abgabebetrug im Bereich der indirekten Fiskalität zu beurteilen ist, bewilligt die Schweiz das Auslieferungsersuchen.

2. Keine Auslieferung wegen Steuerdelikten bei direkten Steuern

Die Schweiz ist Vertragspartei des vom Europarat vorgelegten Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13.12.57 (EuAlÜbk) sowie des zweiten Zusatzprotokolls vom 17.3.78. Letzteres sieht zwar vor, dass die Vertragsstaaten unter den im Zusatzprotokoll genannten Voraussetzungen die Auslieferung auch bei Fiskaldelikten vornehmen. Da die Schweiz jedoch erklärt hat, diese Bestimmung nicht zu übernehmen (BGer 13.04.10, BGE 136 IV 88 E.3.1 S. 89; siehe auch Wegner, PStR 11, 137), ist sie bei Fiskaldelikten nur dann zur Auslieferung verpflichtet, wenn sie dies in einem bilateralen Zusatzabkommen vereinbart hat (Holenstein, Amts- und Rechtshilfe mit Drittstaaten, insbesondere der Schweiz - oder: Das Schweizerische Bankgeheimnis zwischen Mythos und Wirklichkeit, in Roman Leitner (Hrsg.), Finanzstrafrecht 2006, Wien 2007, 117, S. 138). Eine solche Vereinbarung hat die Schweiz bislang nicht abgeschlossen.

 

Auch der zwischen der Schweiz und Deutschland abgeschlossene Vertrag über die Ergänzung des EuAlÜbk und die Erleichterung seiner Anwendung enthält keine Verpflichtung der Vertragsstaaten, einander Personen zur Verfolgung von fiskalisch verfolgbaren Handlungen auszuliefern (BGer 13.4.10, BGE 136 IV 88 E.3.1 S. 89). Innerstaatlich ist die Auslieferung im Bundesgesetz vom 20.3.81 über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) geregelt. Das innerstaatliche Recht gelangt zur Anwendung, soweit

  • die Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschließend regeln (BGer 13.1.06, 1A.297/2005 E.1) oder
  • das nationale Recht geringere Anforderungen an die Auslieferungen stellt (BGer 28.10.02, 1A.189/2002, E.1.2).

 

Die innerstaatliche Rechtsgrundlage für die Rechtshilfe in Steuerstrafsachen findet sich in Art. 3 Abs. 3 lit. a IRSG, der wie folgt lautet: „Einem Ersuchen wird nicht entsprochen, wenn Gegenstand des Verfahrens eine Tat ist, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheint (i…). Jedoch kann einem Ersuchen um Rechtshilfe nach dem dritten Teil des Gesetzes entsprochen werden, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Abgabebetrug ist.“

 

Die Auslieferung ist jedoch im zweiten Teil des Gesetzes geregelt, weshalb das innerstaatliche schweizerische Recht grundsätzlich weder bei Abgabebetrug noch bei Steuerhinterziehung eine Auslieferung zulässt (BGer 18.8.05, 1A.194/2005, E.2.3). Durch Inkrafttreten des SAA gilt dieser Ausschluss der Auslieferung nur noch für die Verfolgung von Steuerdelikten bei den direkten Steuern. Für die indirekten Steuern gelten andere Regeln. (siehe unten 4.)

3. Umdeutung von Steuerdelikten in Betrug des Kernstrafrechts

Die Auslegung des Begriffs der Fiskaldelikte richtet sich nach dem Recht des ersuchten Staates. Nach schweizerischem Recht gilt als Fiskaldelikt ein Verhalten, dass auf die Verkürzung der fiskalischen Abgaben gerichtet erscheint (Art. 3 Abs. 3 lit. a IRSG). Eine „Verkürzung fiskalischer Abgaben“ liegt vor, wenn der Private dem Staat nicht das leistet, was er ihm aufgrund der maßgebenden Abgabegesetze schuldet (BGer 22.1.86, BGE 112 Ib 55 E.5. d S. 56). Nicht als Fiskaldelikt gilt demgegenüber, wenn der Private den Staat zu einer Leistung veranlasst, die ohne täuschende Machenschaft nicht erhältlich wäre (BGer 22.1.86, BGE 112 Ib E.5.d S. 56).

 

Erwirkt der Beschuldigte durch sein täuschendes Verhalten die unrechtmäßige Rückerstattung von Steuern (Quellensteuern, Vorsteuern), ist zu differenzieren: Erfolgt das täuschende Verhalten in einem Rückerstattungsverfahren, das dem Steuerpflichtigen durch einen vorangehenden Steuerabzug aufgezwungen wurde, liegt ein Fiskaldelikt vor. Hingegen ist ein gemeinrechtlicher Betrug gegeben, wenn sich der Täter aus eigener Initiative entschlossen hat, durch Irreführung der Behörden sich unrechtmäßig zu bereichern, indem er fiktive Rückerstattungsansprüche geltend macht und mittels falscher Urkunden die Auszahlung erwirkt (BGer 18.1.84, BGE 110 IV 24 E.2 e S. 28 f.). Gestützt auf diese Überlegungen bewilligte das BGer in folgenden Fällen die Auslieferung von Beschuldigten, die sich die Rückzahlung von zuvor nicht abgelieferten Steuern erschlichen haben:

 

  • Umsatzsteuerkarussellbetrug mit Mobiltelefonen (BGer 22.2.02, 1A.189/2001; BGer 28.10.02, 1A.189/2002)

 

  • Geltendmachung fiktiver Rückerstattungsansprüche bestehender Gesellschaften (BGer 8.11.04, 1A.233/2004; BGer 18.8.05, 1A.194/2005)

 

  • Vorsteuerrückerstattung bei tatsächlich erfolgter Exportlieferung, wobei ein eingeschobener „Rechnungsschreiber“ die Umsatzsteuer nicht abgeführt hat (BGer 13.1.06, 1.A. 297/2005).

4. Auslieferung für die Verfolgung von Steuerdelikten bei den indirekten Steuern

Ab 12.12.08 gelten im Verhältnis der Schweiz und zu Deutschland die Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ). Die Schweiz ist gemäß Art. 63 SDÜ i.V. mit Art. 50 Abs. 1 SDÜ wegen Verstößen gegen die gesetzlichen Bestimmungen im Bereich der Verbrauchssteuern, der Mehrwertsteuern und des Zolls (Art. 50 Abs. 1 SDÜ) zur Auslieferung verpflichtet. Auszuliefern ist wegen Handlungen, die sowohl nach dem Recht des Ersuchenden als auch nach dem des ersuchten Staates mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht sind (BGer 13.4.10, BGE 136 IV 88 E.3.2 S. 91).

 

Nach schweizerischem Recht erfüllt der Abgabebetrug diese Voraussetzungen, falls es sich bei den arglistig verkürzten Steuern um indirekte Steuern (Mehrwertsteuer, Zoll, Verbrauchsteuern) handelt. Direkte Steuern (Einkommen- und Vermögensteuern) sind von der Auslieferungsverpflichtung nicht umfasst.

 

Nach der schweizerischen Rechtsprechung sind Vorschriften über die Rechtshilfe, zu der auch die Auslieferung gehört, Verfahrensbestimmungen und daher nach ihrem Inkrafttreten sofort anwendbar. Daher wird die Schweiz beim Vorliegen eines Abgabebetrugs im Bereich der indirekten Fiskalität auch Auslieferungen für Taten bewilligen, die vor dem 12.12.08 begangen worden sind (Bundesstrafgericht 17.3.09, RR.2009.48, E. 1.4.1).

 

Zusätzlich zur Auslieferungsverpflichtung gemäß SDÜ besteht noch eine innerstaatliche Rechtsgrundlage, dass dem Ersuchen stattgegeben werden kann, wenn ein qualifizierter Abgabebetrug i.S. von Art. 14 Abs. 4 VStrR Gegenstand des Verfahrens ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b IRSG).

5. Exkurs: Begrenzung der Auslieferung durch den Spezialitätsvorbehalt

Der ersuchende Staat darf den Ausgelieferten nur wegen solchen vor der Auslieferung begangenen Handlungen verfolgen bzw. bestrafen, für welche der ersuchte Staat die Auslieferung bewilligt hat (Art. 14 Ziff. 1 EuAlÜbk - e contrario; Art. 38 Abs. 1 lit. a IRSG). Die Änderung der rechtlichen Würdigung während des Verfahrens ist nur zulässig, wenn auch die Tatbestandselemente der rechtlich neu gewürdigten strafbaren Handlung die Auslieferung gestatten würden (Art. 14 Ziff. 3 EuAlÜbk).

 

Nach geltendem Recht ist der Abgabebetrug auslieferungsfähig, sofern das betrügerische Verhalten eine Verkürzung indirekter Steuern (Mehrwertsteuer, Verbrauchsteuer, Zoll) bewirkt. Soweit das dem Auslieferungsersuchen zugrunde liegende Verhalten auch zur Verkürzung von direkten Steuern führt, erstreckt sich die Bewilligung der Auslieferung einzig auf die Verfolgung des hinsichtlich der indirekten Steuern begangenen Abgabebetrugs.

 

Die Verfolgung der Einkommensteuerhinterziehung ist selbst dann ausgeschlossen, wenn das dem Ersuchen zugrunde liegende Verhalten nach schweizerischem Recht als Abgabebetrug zu würdigen wäre. Der Spezialitätsvorbehalt schließt die Verfolgung, die Verurteilung sowie die Berücksichtigung der Einkommensteuerhinterziehung bei der Strafbemessung aus.

 

Sowohl nach schweizerischem als auch nach deutschem Verständnis ist die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts eine Prozessvoraussetzung (BGer 27.2.99, BGE 114 IV 222 E. 3.b S. 224; BGH 9.2.12, 1 StR 148/11, NJW 12, 1301, Rn. 20; BGH 9.2.12, 1 StR 152/11, NJW-Spezial 12, 216, Rn. 21). Die Verletzung des Spezialitätsvorbehalts führt nicht zur Nichtigkeit des Strafurteils, sondern lediglich zu dessen Anfechtbarkeit (BGH 9.2.12, 1 StR 148/11, NJW 12, 1301, Rn. 20; BGH 9.2.12, 1 StR 152/11, NJW-Spezial 12, 216, Rn. 21).

 

Der Verfolgte kann auf die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts verzichten. Hierzu ist eine ausdrückliche Verzichtserklärung erforderlich (BGH 9.2.12, 1 StR 148/11, NJW 12, 1301, Rn. 17; BGH 9.2.12, 1 StR 152/11, NJW-Spezial 12, 216, Rn. 19). Die in der Schweiz im Auslieferungsverfahren erteilte Zustimmung zur erleichterten Auslieferung beinhaltet den Verzicht auf den Spezialitätsvorbehalt nicht (BGH 9.2.12, 1 StR 148/11, NJW 12, 1301, Rn. 11; BGH 9.2.12, 1 StR 152/11, NJW-Spezial 12, 216, Rn. 12).

 

Ebenso wie der Verfolgte kann auch der ersuchende Staat auf die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts verzichten (Art. 14 Ziff. 1a EuAlÜbk). Um von der Schweiz den Verzicht auf den Spezialitätsvorbehalt zu erlangen, hat der ersuchende Staat ein sogenanntes Nachtragsauslieferungsersuchen an das Bundesamt für Justiz zu richten (Heimgartner, Auslieferungsrecht, Dissertation, Zürich 2002, S. 165). Dem Verfolgten kommen in diesem Nachtragsauslieferungsverfahren Parteirechte zu, welche die Möglichkeit beinhalten, gegen den Verzicht auf den Spezialitätsvorbehalt durch die Schweiz Rechtsmittel zu ergreifen (BGer 3.11.06, 1A.158/2006 und 1A.192/2006).

 

Ferner entfällt der Spezialitätsvorbehalt, wenn der Verfolgte sich auch noch nach Ablauf der Schonfrist von 45 Tagen nach seiner endgültigen Freilassung im Hoheitsgebiet des ersuchenden Staates aufhält oder nach Verlassen des Gebietes dorthin zurückkehrt (Art. 14 Ziff. 1b EuAlÜbk). „Endgültig freigelassen“ ist der Verfolgte dann, wenn ihm nach seiner Entlassung aus dem Gewahrsam des ersuchenden Staates freisteht, das Hoheitsgebiet des ersuchenden Staates zu verlassen und es ihm tatsächlich möglich ist (BGH 9.2.12, 1 StR 148/11, NJW 12, 1301, Rn. 25; BGH 9.2.12, 1 StR 152/11, NJW-Spezial 12, 216, Rn. 26).

6. Weiterentwicklungen

Nach geltendem Recht ist der Fiskalvorbehalt durch die Assoziierung der Schweiz zum Schengen Besitzstand im Bereich der indirekten Steuern (Verbrauchssteuern, Mehrwertsteuern und Zoll) aufgehoben. Hingegen besteht er im Bereich der direkten Steuern noch weiter. Am 29.6.11 hat der Bundesrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) beauftragt, bis Mitte 2012 eine Vernehmlassungsvorlage zur Ausdehnung der Rechtshilfe bei Fiskaldelikten auszuarbeiten. Danach soll der in Art. 3 Abs. 3 lit. a IRSG verankerte Fiskalvorbehalt, wonach bei Fiskaldelikten nur bei Abgabebetrug die „kleine Rechtshilfe“ geleistet wird, gegenüber Staaten, mit denen im DBA eine dem OECD-Standard entsprechende Amtshilfeklausel besteht, nicht mehr angewendet werden. Nach Inkrafttreten dieser Regelung würde somit auch für die Verfolgung von Steuerhinterziehung Rechtshilfe geleistet werden.

 

Ebenso soll der Fiskalvorbehalt gegen die Auslieferung aufgehoben werden. Dies würde bedeuten, dass die Schweiz auch im Bereich der direkten Steuern - insbesondere Einkommensteuern - zur Auslieferung verpflichtet wäre, sofern das dem Beschuldigten zur Last gelegte Verhalten sowohl im ersuchenden Staat als auch in der Schweiz mit Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht wird (Art. 2 Abs. 1 EAUe). Nach geltendem Recht trifft dies auf den Abgabebetrug nach Art. 14 Abs. 2 VStrR sowie auf den Steuerbetrug nach Art. 186 Abs. 1 DBG zu.

 

Die Bestimmungen über die Rechtshilfe, zu der auch die Auslieferung gehört, sind nach ständiger Rechtsprechung Verfahrensvorschriften, sind also nach ihrem Inkrafttreten auch auf Delikte anwendbar, welche vor der Rechtsänderung begangen worden sind. Schließt der Gesetzgeber die Rückanknüpfung nicht aus, wird die Schweiz nach dem Wegfall des Fiskalvorbehalts auch Verdächtige ausliefern, denen ein vor dem Inkrafttreten der Gesetzesrevision begangenes Betrugsdelikt (Abgabe- bzw. Steuerbetrug) vorgeworfen wird.

 

PRAXISHINWEIS | Der bis vor wenigen Jahren geltende Grundsatz, wonach die Schweiz keine Verdächtigen ausliefert, denen lediglich Steuerdelikte zur Last gelegt werden, ist in den letzten Jahren schrittweise aufgeweicht worden. Durch die Assoziierung der Schweiz zum Schengen-Besitzstand sind Steuerdelikte im Bereich der indirekten Fiskalität (Verbrauchsteuern, Mehrwertsteuern, Zoll) nach den Grundsätzen des EAUe auslieferungsfähig. Auszuliefern ist für Delikte, die sowohl im ersuchten Staat als auch in der Schweiz mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens einem Jahr bedroht sind. Dies trifft nach geltendem Recht auf den Abgabebetrug zu.

   

Durch die geplante Weiterentwicklung soll der Fiskalvorbehalt gegen Auslieferungen auch im Bereich der direkten Steuern wegfallen, was die Auslieferung für Abgabebetrug zur Folge hätte.

Quelle: Ausgabe 06 / 2012 | Seite 151 | ID 32308800