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01.07.2007 | Ermittlungsmethoden

Noch Sammelauskunftsersuchen oder schon „Rasterfahndung“

von RA Dr. Marko Matthes, LL.M. oec., Bonn

Zwei Entscheidungen des 7. Senats des BFH scheinen dazu beizutragen, die Abgrenzung zu unzulässigen Ausforschungsermittlungen zu konkretisieren. Tendenziell scheint der BFH der Steufa für Auskunftersuchen dabei keine allzu hohen in den Weg stellen zu wollen. 

1. Ausgangslage

Auskunftsersuchen nach § 93 AO und Vorfeldermittlungen nach § 208 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AO erfordern einen hinreichenden Anlass, d.h. konkrete Anhaltspunkte oder allgemeine Erfahrungen, anhand derer die Möglichkeit einer Steuerverkürzung ersichtlich ist. Legt die gängige Definition ein alternatives Verhältnis beider Voraussetzungen nahe, wurden durch die Rechtsprechung regelmäßig beide Elemente kumulativ beurteilt, denn konkrete Umstände lassen sich nur anhand der allgemeinen Erfahrung mit bestimmten „Hinterziehungsfeldern“ würdigen. Zudem wird betont, dass zur Vermeidung unzulässiger Ausforschungen verhältnismäßig viele, über das normale Maß hinausgehende negative Erfahrungen mit bestimmten verdächtigen Sachverhalten oder Berufsgruppen vorliegen müssen (BFH 24.3.87, BStBl II, 485; BFH 21.10.03, BStBl II 04, 36). Sammelauskunftsersuchen setzen eine verifizierbare Kontrollgröße voraus (FG Münster EFG 04, 1656, 1658). 

2. Auskunftsersuchen an Produkthersteller

In dem vom BFH mit Urteil vom 5.10.06 (PStR 07, 50, Abruf-Nr. 070440) entschiedenen Fall wurde aufgrund von sechs bei Außenprüfungen aufgegriffenen Fällen, in denen Fachärzte die Einnahmen aus der Verwendung des Präparats X nicht ordnungsgemäß versteuert hatten, ein Auskunftsersuchen an den Hersteller gerichtet, um über dessen Angaben zu Lieferapotheken andere Ärzte ermitteln und überprüfen zu können. Ein Anlass für die Ermittlungen wurde wegen abweichender Einkaufswege, Barzahlung und der Monopolstellung des Herstellers gesehen.  

 

Die auffälligen Fachärzte wurden weder zum Gesamtverhalten der Fachärzte noch zu den beanstandungsfreien Prüfungen bei Ärzten in Relation gesetzt. Zudem wurde es als unerheblich angesehen, dass steuerliche Unregelmäßigkeiten auch im Zusammenhang mit der Verwendung vergleichbarer Produkte bekannt sind und daher die Betriebsprüfung ein besonderes Auge auf diesen Bereich hat. Eine unzulässige Ausforschung sei dennoch nicht betrieben worden, da das Merkmal „Verwendung des Produktes X“ eine deutlich abgrenzbare, „homogene Gruppe“ potenzieller Steuerpflichtiger umschreibt und sich mit der Monopolstellung unzweifelhaft eine Beziehung zum Hersteller ergab.  

3. Kontrollbesuche im Bordell

Dem Beschluss des BFH vom 22.12.06 (PStR 07, 74, Abruf-Nr. 070747) lag zugrunde, dass die Steufa einen Bordellbetrieb aufsuchte und zur Feststellung der Einnahmen die Prostituierten und deren Kunden befragte. Zuvor hatte der Vermieter der Räumlichkeiten seine freiwillige Mitwirkung am Düsseldorfer Verfahren beendet, nachdem der Pauschalsatz der zu entrichtenden Abgaben von 15 EUR auf 25 EUR erhöht wurde. Nach Ansicht des BFH ist das Vorgehen von den § 208 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AO, § 200 Abs. 3 S. 2 AO und § 99 Abs. 1 AO gedeckt. Ein hinreichender Anlass sei „offensichtlich“ gegeben, da nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofs weniger als 1 Prozent der im Inland tätigen Prostituierten steuerlich erfasst und Steuerausfälle in Milliardenhöhe zu verzeichnen seien. 

4. Stellungnahme

Erstens stellt sich die Frage, ob einzelne – im Fall des Auskunftsersuchens an den Pharmahersteller: sechs – Fälle eine ausreichende Basis sind, die für einen spezifischen Täterkreis spricht. Wenn allein die allgemeine Erfahrung mit nicht ordnungsgemäß verbuchten Geschäftsvorfällen im Zusammenhang mit einem Produkt X ausreicht, könnte die Steufa stets Auskünfte über Kunden von Personen verlangen, welche ein bestimmtes Produkt vertreiben. Erforderlich wäre lediglich, dass irgendein Steuerpflichtiger damit nicht deklarierte Einnahmen erzielt, also Schwarzumsätze tätigt.  

 

Dann wären Auskunftsersuchen stets zulässig, da sich schließlich immer „schwarze Schafe“ finden. Erfahrungen in Bezug auf Schwarzumsätze hängen nicht von bestimmten Geschäften/Produkten ab. Die abstrakten Kriterien für eine „homogene Gruppe“ müssten nur derart eng gesetzt werden, bis einzelne Marktsegmente, Produkte oder bestimmte Konstellation beschrieben werden und sich eine Beziehung zu einer (oder wenigen) Auskunftsperson(en) ergibt. Ein hinreichender Anlass ließe sich also bejahen oder verneinen, je nachdem, wieweit der Bereich gezogen wird, auf den sich die allgemeine Erfahrung bezieht.  

 

Zweitens müsste danach in Bezug auf die bekannten Bankenverfahren in 2001/2002 ein Auskunftsbegehren bzgl. aller Auslandstransfers oder Wertpapiergeschäfte gerechtfertigt sein. Denn die Erfahrung zeigt, dass mit derartigen Vorgängen Vermögen verheimlicht wird. Dennoch begründet etwa die Vermutung von Spekulationsgewinnen, die sich zunächst auf die Kunden aller Kreditinstitute bezieht, allein noch keinen hinreichenden Anlass. Werden daher konkrete Anhaltspunkte dafür verlangt, dass gerade Kunden des als Auskunftsperson in Betracht kommenden Kreditinstitutes steuerpflichtige Geschäfte getätigt haben bzw. das Verhalten der Bankkunden atypisch ist, ist Entsprechendes für Auskunftsersuchen gegen einzelne Hersteller erforderlich. Daraus folgt: Die potenziellen Steuerpflichtigen müssen neben dem Merkmal „Verwendung des Produktes X“ durch Besonderheiten in der Produktbeschaffenheit, der Geschäftsabwicklung oder der Beziehung zur Auskunftsperson charakterisiert sein. Erst dadurch unterscheiden sie sich von anderen vergleichbaren Vorgängen. Nimmt man das Kriterium der „sparkasseninternen Informationen“ aus dem Neuen-Markt-Beschluss (21.3.02 BStBl II, 495; dazu Moritz, PStR 02, 125) ernst, wäre ein konkreter Umstand aus der Sphäre der Auskunftsperson erforderlich. Die Schwelle des hinreichenden Anlasses ist also erst dann überschritten, wenn sich die Erfahrung mit bestimmten Hinterziehungsfeldern auf das Umfeld der um Auskunft ersuchten Person bezieht und sich in deren Sphäre aktualisiert. 

 

Drittens scheint diese Annahme sowohl für Kontrollbesuche im Bordell als auch für das Auskunftsersuchen an den Hersteller kaum hinreichend begründet zu sein: Anders als im Urteil des BFH vom 5.10.06 (a.a.O.) wiedergegeben, lässt sich dem maßgeblichen Neuen-Markt-Beschluss entnehmen, dass die allgemeinen Kenntnisse der Steufa zum Erklärungsverhalten aller Steuerpflichtigen und über Neuemissionen und Aktienkursentwicklung einen hinreichenden Anlass für die Ermittlungen „gerade bei der Antragstellerin nicht begründen“ konnten. Der hinreichende Anlass für Ermittlungen war „jedoch deshalb zu bejahen, weil daneben (...) sparkasseninterne Informationen“, d.h. konkrete Momente aus der Sphäre der Auskunftsperson, vorlagen. Soweit der BFH die Aussage nunmehr als nicht entscheidenden, sondern „absichernden“ Aspekt dafür ansieht, dass sich die allgemeine Erfahrung auch auf die Geschäftstätigkeit der Auskunftsperson beziehen kann, werden die Anforderungen an den hinreichenden Anlass abgemildert. Auch aus der übrigen Rechtsprechung zu den Bankenverfahren ist aber ersichtlich, dass Umstände aus der Sphäre der Auskunftsperson für einen hinreichenden Anlass erforderlich sind. 

  • Interne Geschäftsabwicklung: Provisionen von Kreditvermittlern werden nicht separat, sondern als Bestandteil der Kreditgebühren erfasst (FG Bremen EFG 90, 153; BFH BStBl II 87, 484);
  • Buchungstechnische Abwicklung von (Auslands-)Finanztransaktionen nicht über die Kundenkonten, sondern bankinterne (CpD-)Sammelkonten (BFH BStBl II 01, 624; BFH BStBl II 01, 306);
  • Bezeichnung von Finanztransaktionen als „Dagobert Duck“, „Theo Waigel“,„Herzblatt“ o.Ä. (Niedersächsisches FG EFG 99, 13);
  • Missverständliche Bankbescheinigungen (BFH BStBl II 90, 198).

 

Viertens betont der BFH die „Auskunftserteilung als Bürgerpflicht“ im Interesse aller Steuerehrlichen und hält Kontrollbesuche sowohl zum Zwecke der Aufklärungsarbeit als auch zur Prävention für zulässig. Auf diese Weise kann die Steufa unter dem Deckmantel der Aufdeckung unbekannter Steuerfälle für umfängliche steuerrechtliche Ermittlungen eingesetzt werden. Dies ist jedoch nicht Aufgabe der Steufa und widerspricht deren Sonderrolle. Die Fahndung ist von Ermittlungsbeschränkungen, die den allgemeinen Finanzbehörden auferlegt sind, befreit (§ 208 Abs. 1 S. 3 AO). Sie ermittelt in erster Linie im Zusammenhang mit Steuerzuwiderhandlungen. Dies wurde im Fall des Auskunftsersuchens vor allem dadurch deutlich, dass die Steufa auch strafrechtliche Ermittlungen gegen die unbekannten Fachärzte führte und während des Revisionsverfahrens die begehrten Informationen mit einem (rechtswidrigen) gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss vom Produkthersteller herausverlangt hatte (LG Hildesheim 27.7.06, PStR 07, 99, Abruf-Nr. 071325).  

 

Fünftens weisen die beiden jüngst vom BFH bestätigten Ermittlungsmethoden der Steufa durchaus Elemente einer unzulässigen – üblicherweise, aber verwirrend als „Rasterfahndung“ bezeichneten – Ausforschung auf. Eine Rasterung kann gerade darin liegen, dass im Vorfeld herkömmlicher Ermittlungen nach bestimmten Merkmalen aus einer Gruppe gleichartiger Sachverhalte Vorgänge herausgefiltert werden, bis sich die Erkenntnisse zu einem konkreten Verdacht oder Anlass für weitere Ermittlungen verdichtet haben. D.h. es werden die aufgefallenen steuerunehrlichen Verhaltensweisen auch bei anderen Steuerpflichtigen vermutet, um sie sodann aufzudecken und einen hinreichenden Anlass für weitere Ermittlungen erst zu untermauern (FG Köln EFG 06, 162; Matthes, Rasterfahndung im Steuerstrafverfahren, 43 ff., 86 m.w.N.).  

 

Im Urteil vom 5.10.06 (a.a.O.) wird noch argumentiert, mit dem Auskunftsersuchen werden „Rasterfahndungen“ gegenüber allen Apotheken oder Fachärzten gerade entbehrlich. Dagegen wird im Beschluss vom 22.12.06 (a.a.O.) die Kontrollbedürftigkeit damit begründet, dass die während der Inaugenscheinnahme des Bordellbetriebs erlangten Erkenntnisse „weitere Ermittlungen erst möglich und nötig“ werden lassen. Ein Unterschied zu einer Verdachtsgewinnung im Vorfeld konkreter Ermittlungen ist nicht erkennbar. Ermittelt die Fahndung folglich bereits mit einer steuerstrafrechtlichen Zielrichtung, wird die Eingriffsschwelle des Anfangsverdachts (§ 152 Abs. 2 StPO) umgangen. Nebenbei scheint der BFH vom Grundsatz auszugehen, dass Prostituierte offensichtlich und nahezu vollständig geneigt sind, Steuern zu verkürzen (gerade umgekehrt OLG Hamburg 8.2.84, NJW 84, 1635). Genügt jedoch die bloße Vermutung steuerunehrlicher Verhaltensweisen in bestimmten Branchen nicht (so auch Nieland, AO-StB 07, 60), vermag auch die Beschränkung auf „alle Ärzte, die das Produkt X beziehen“ keinen Ermittlungsanlass begründen. 

5. Schlussbemerkung

Auch nach den jüngsten Entscheidungen des BFH gewinnt das Kriterium des hinreichenden Anlasses über die seit dem Grundsatzurteil (BFH 13.2.68, GrS 5/67, BStBl II, 365) stets wiederholte Definition hinaus nicht an Konturen. Dessen Voraussetzungen werden nach wie vor abhängig von den Gesamtumständen im Einzelfall bejaht oder verneint. Ermittlungen der Steufa sind damit aber nur scheinbar ein gegenüber den Zwangsmaßnahmen der StPO „stumpferes Schwert“. Die Vorfeldermittlungen der doppelfunktional tätigen Steufa erstrecken sich sowohl auf mögliche Besteuerungsverfahren als auch auf künftige Strafverfahren. Sie entsprechen strafprozessualen Vorermittlungen zur Prüfung eines Vorverdachts (Matthes, a.a.O., 90 ff.). Dazu im Widerstreit steht, dass trotz des Bestrebens, eine gesetzmäßige Besteuerung sicherzustellen, die Steufa nicht schrankenlos alles unternehmen darf, um möglichst viele Steuern einzutreiben und Steuerhinterzieher zu enttarnen. Der Gesetzgeber hat mit der AO trotz der Aufgabenzuweisung an die Steufa – abgesehen von Spezialregelungen – keine generelle Steuerüberwachung vorgesehen, nur um alle potenziellen Steuerfälle zu überprüfen (BFH 13.2.68, a.a.O.; Eckhoff in Hübschmann/Hepp/Spitaler, § 194 AO Rn. 188). 

Quelle: Ausgabe 07 / 2007 | Seite 166 | ID 110063