06.05.2026 · Fördermittel

VG Köln erklärt Überbrückungshilfe IV und Neustarthilfe für EU-rechtswidrig: Droht Unternehmen ein Rückforderungs-Tsunami?

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von Prof. Dr. Ralf Jahn, Würzburg

Das VG Köln hat mit zwei nicht rechtskräftigen Urteilen (5.12.25, 16 K 717/24 und 16 K 3014/24) die Rechtmäßigkeit eines Großteils der Corona-Wirtschaftshilfen wegen eines Verstoßes gegen das EU-Beihilfenrecht ganz grundsätzlich infrage gestellt. Über 58 Mrd. EUR an Fördermitteln stehen jetzt auf dem Prüfstand. Den Unternehmen könnten – zumindest in NRW – existenzbedrohende Rückzahlungsforderungen drohen.

1. Corona-Wirtschaftshilfen zur Stabilisierung der Wirtschaft

Die Coronapandemie hat ab Januar 2020 ganz Deutschland erschüttert und das gesamte Wirtschaftsleben weitgehend lahmgelegt. Ausgangsverbote, Betriebsuntersagungen und Ladenschließungen führten bis Ende 2022 zu einem Wirtschaftsstillstand und zu massiven Umsatzeinbrüchen bei Unternehmen, die dadurch an den Rand der Existenz gedrängt wurden. Zur Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen hat der Staat mit einem umfangreichen Finanzhilfeprogramm in Form von Zuschüssen für betroffene Unternehmen reagiert:

Zur Überbrückung von kurzfristigen Liquiditätsengpässen wurde zunächst die sogenannte Soforthilfe gewährt.

Im Anschluss dienten vor allem die Überbrückungshilfen (I – IV einschließlich November- und Dezemberhilfen) und die Neustarthilfen der Kompensation von Umsatzeinbrüchen.

Die Voraussetzungen für die Beantragung der Corona-Wirtschaftshilfen hat der Bund in FAQ formuliert (iww.de/s15260), die Mittelbewilligung erfolgte im Anschluss auf Länderebene durch die zuständigen Stellen nach Maßgabe von Förderrichtlinien. Mit der Sicherung der Existenz von im Kern gesunden Unternehmen, der Stabilisierung der Wirtschaft und der Ermöglichung einer schnellen Erholung nach der Pandemie wurden die Ziele der Hilfen weitgehend erreicht.

Beachten Sie — Die Corona-Wirtschaftshilfen wurden inzwischen im Auftrag des BMWE von Forschungsinstituten evaluiert. Der erste Teil des Schlussberichts ist bereits auf den Internetseiten des BMWE veröffentlicht: iww.de/s15215.

2. Urteile des VG Köln verunsichern Unternehmen und Berater

Zwei aktuelle Urteile des VG Köln, sorgen derzeit – zumindest in NRW – für große Verunsicherung bei Unternehmen und ihren Beratern.

2.1 Sachverhalt der Streitfälle

Im ersten Fall (VG Köln 5.12.25, 16 K 717/24, iww.de/s15220) betrieb eine Unternehmerin eine gewerbliche Kurzzeitvermietung. Im Januar 2022 beantragte sie Überbrückungshilfe IV für die Monate Januar bis März 2022. Dem Antrag lag als EU-Beihilferegime die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ zugrunde. Die Bewilligungsbehörde bewilligte zunächst eine Abschlagszahlung zur Kompensation von Umsatzausfällen, forderte aber später den überwiegenden Teil der Förderung wieder zurück, da mit Mietkosten nicht förderfähige Fixkosten geltend gemacht worden waren.

Im zweiten Fall (VG Köln 5.12.25, 16 K 3014/24, iww.de/s15221) beantragte ein Taxiunternehmer Neustarthilfe für drei Zeiträume im Jahr 2021. Die Behörde bewilligte die beantragten Mittel zunächst nach der „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ unter dem Vorbehalt der Nachprüfung. Da der Unternehmer die angeforderte Endabrechnung seiner Fixkosten nicht vorlegte, lehnte die Behörde die Förderung mit geändertem Bescheid ab und forderte die gewährten Leistungen durch Rückforderungsbescheid nebst Verzinsung mit drei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zurück.

2.2 Entscheidungen des VG Köln

Beide Klagen blieben erfolglos. In dem Verfahren zur Überbrückungshilfe (16 K 717/24) hat sich das Gericht mit der im Bewilligungsverfahren umstrittenen Frage der Förderfähigkeit der Mietkosten gar nicht erst auseinandergesetzt. Das VG stützt seine Entscheidung vielmehr auf einen grundlegenden Verstoß gegen das EU-Beihilfenrecht. Entsprechendes galt entscheidungstragend auch im zweiten Fall (16 K 3014/24 – Neustarthilfe). Wörtlich heißt es in den amtlichen Leitsätzen des VG Köln:

Aus den Leitsätzen des VG Köln

„Die von der EU-Kommission genehmigte ‚Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020‘ gestattete als eng auszulegende Ausnahmeregelung nur die Gewährung von begrenzten Beihilfen, mit denen Liquiditätsengpässe von Unternehmen aufgrund der Covid-19-Pandemie behoben werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass die dadurch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen nicht beeinträchtigten. Auf eine Deckung der erforderlichen Summen, um Liquiditätsengpässe im Förderzeitraum zu überbrücken und das Fortbestehen eines Betriebs sicherzustellen, beschränkte sich die Corona-Überbrückungshilfe IV [bzw. Neustarthilfe im Verfahren 16 K3014/24] allerdings gerade nicht. Vielmehr lag in ihr eine durch die Höhe der förderfähigen Fixkosten begrenzte Kompensation für pandemiebedingte Umsatzausfälle, die in dieser Form nicht von der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 gedeckt war.“

Die beiden Urteile des VG Köln sind noch nicht rechtskräftig, sodass offen ist, ob sich das OVG Münster noch damit befassen muss. Ob dieses allerdings zu einer anderen rechtlichen Einschätzung käme, erscheint zweifelhaft. Denn auch das OVG Münster, auf das sich das VG Köln maßgeblich beruft, hatte bereits zuvor auf die beihilfenrechtliche Problematik in der NRW-Corona-Förderpolitik hingewiesen (OVG Münster 25.8.25, 4 A 1555/23; OVG Münster 9.9.25, 4 A 1793/23; OVG Münster 1.7.25, 4 A 2468/24).

MERKE — Für die Rechtslage in anderen Bundesländern gilt: Es muss jeweils geprüft werden, auf welchem beihilfenrechtlichen Rahmen das Land die Bewilligung von Corona-Wirtschaftshilfen in seinen Förderrichtlinien gestützt hat und ob die Bewilligungsbehörde den Beihilferahmen im Einzelfall beachtet hat.

3. Rechtlicher Hintergrund des EU-Beihilfenverbots

3.1 Anmeldepflicht staatlicher Beihilfen bei der EU-Kommission

Fördert der Staat einzelne private Wirtschaftsteilnehmer, kann dies zu einem Konflikt mit der Wettbewerbsgleichheit führen. Unionsrechtlich ist deshalb bei staatlichen Subventionen immer auch das Beihilfenverbot nach Art. 107 ff. AEUV zu beachten. Grundsätzlich sind staatliche Mittel, die die Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen, als staatliche Beihilfen bei der EU-Kommission anzumelden und müssen von dieser genehmigt werden.

Art. 107 Abs. 1 AEUV (unvereinbare Beihilfen)

„Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

Von diesem Grundsatz gibt es jedoch Ausnahmen, etwa wenn die EU-Kommission eine Beihilferegelung genehmigt hat (beispielsweise Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020, Bunderegelung Fixkostenhilfe 2020) und Einzelbeihilfen sämtliche Voraussetzungen dieser Beihilfereglung erfüllen. Auch Hilfen, die den Vorgaben der einschlägigen De-minimis-Verordnung unterfallen, sind von der Anmeldepflicht ausgenommen. Wenn diese Ausnahmen nicht greifen, ist entscheidend, ob die Kommission die Beihilfe gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV für binnenmarktkonform erklärt (Notifizierung). Die EU-Kommission wird dadurch zum maßgeblichen Akteur des Beihilfenaufsichtsrechts innerhalb der Union.

Erläuterung

Beihilfen sind rechtlich ein Unterfall von Subventionen. Unter staatlicher Beihilfe versteht man die Bereitstellung öffentlicher Mittel durch eine Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene zur Unterstützung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige. Um einen fairen Wettbewerb in Europa zu garantieren, haben sich die Mitgliedstaaten der EU strenge Regeln gegeben, die bestimmen, unter welchen Voraussetzungen solche Beihilfen zulässig sind.

3.2 Inhalt des EU-beihilfenrechtlichen Rahmens bei Corona-Wirtschaftshilfen

Am 19.3.20 erließ die EU-Kommission den „Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“, Kommissions-Mitteilung C(2020) 1863 final, ABl. C 91 I vom 20.3.20, S. 1 ff. In diesem „Befristeten Rahmen“ legte sie die Vereinbarkeitsvoraussetzungen fest, anhand derer sie die von den Mitgliedstaaten nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gewährten Beihilfen grundsätzlich prüfen werde. Aufgrund Nr. 3.1 und Nr. 4 des Befristeten Rahmens erließ das BMWE die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ vom 26.3.20 (BAnz AT vom 31.3.20 B2), die nachfolgend mehrfach geändert wurde (zuletzt 5. Änderung der Regelung zu Kleinbeihilfen vom 21.12.21, BAnz AT 31.12.21 B1, gültig bis 30.6.22).

Die EU-Kommission hatte die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ am 24.3.20 (SA.56790) genehmigt, jedoch ausschließlich zur Behebung akuter Liquiditätsengpässe und nicht zur Finanzierung pauschaler Umsatzausfallkompensationen. Eine Begrenzung der Höhe der Zuwendung im Hinblick auf einen Liquiditätsengpass sahen weder die NRW-Förderrichtlinie für die Gewährung von Corona-Wirtschaftshilfen (Überbrückungshilfen, Neustarthilfen) noch die darauf beruhenden Förderbescheide in den Streitfällen vor.

Berechnung des Liquiditätsengpasses

Ein Liquiditätsengpass als Voraussetzung für die Inanspruchnahme der Corona-Soforthilfe lag vor, wenn die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb infolge der Coronapandemie voraussichtlich nicht ausreichten, um die Verbindlichkeiten in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (beispielsweise gewerbliche Mieten, Pachten oder Leasingraten) zu decken. Private und sonstige (= auch betriebliche) liquide Mittel mussten nicht zur Deckung des Liquiditätsengpasses eingesetzt werden. Zur Berechnung des Liquiditätsengpasses siehe z. B. Ziff. 2.1 FAQ NRW-Soforthilfe 2020 (iww.de/s5926).

Bei der Überbrückungshilfe IV waren für den Förderzeitraum Januar 2022 bis Juni 2022 Unternehmen und Selbstständige antragsberechtigt, die in einem Monat des Förderzeitraums einen coronabedingten Umsatzeinbruch von mindestens 30 % im Vergleich zum Referenzmonat im Jahr 2019 erlitten hatten (vgl. FAQ Überbrückungshilfe IV, Ziff. 1.1., iww.de/s15218). Ein Umsatzrückgang von zumindest 30 % war in der „Bundesregelung Fixkostenhilfe“ vorgegeben. Das Land NRW legte in den Förderrichtlinien für die Überbrückungshilfe IV (und auch für die Neustarthilfe) jedoch die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ zugrunde, die von der EU-Kommission nur zur Deckung von Liquiditätsengpässen und nicht zum Ausgleich eines Schadens nach Umsatzeinbruch genehmigt worden war.

MERKE — Da die von der EU-Kommission genehmigte „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ Beihilfen nur zur Deckung von Liquiditätsengpässen erlaubte, war die Gewährung der gerade an Umsatzausfälle gekoppelten Überbrückungshilfe IV und Neustarthilfe in den Streitfällen wegen Verstoßes gegen das EU-Beihilfenrecht nach Art. 107 Abs. 1 AEUV rechtswidrig.

4. Folgen eines Verstoßes gegen das EU-Beihilfenrecht

Wird der von der EU-Kommission genehmigte Beihilfenrahmen nicht eingehalten, liegt ein Verstoß gegen das EU-Beihilfenrecht (Art. 107 Abs. 1 AEUV) vor. Die Folge ist, dass eine nicht auf eine ausreichende beihilfenrechtliche Basis gestützte Förderrichtlinie nicht Grundlage einer Subvention sein kann: Entsprechende Förderbescheide sind von vornherein rechtswidrig, hätten also in dieser Form nie erlassen werden dürfen.

Die Folgen für betroffene Unternehmer sind weitreichend – auch über die entschiedenen Fälle hinaus: Wenn die Bewilligung aufgrund eines Verstoßes gegen das EU-Beihilfenrecht rechtswidrig war, ist die Behörde nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, die Bewilligung zurückzunehmen (§ 48 VwVfG). Dies gilt sogar dann, wenn über die gewährte Subvention bereits eine bestandskräftige Schlussabrechnung erteilt wurde. Der Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe kann die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG regelmäßig nicht entgegengehalten werden, da diese Rücknahmefrist im Fall eines Beihilfenrechtsverstoßes durch das vorrangige Unionsrecht derogiert wird.

Beachten Sie — Das bedeutet für NRW in der Praxis jedenfalls, dass Unternehmen, die Corona-Wirtschaftshilfen in Anspruch genommen haben, auch nach Erteilung einer Schluss- bzw. Endabrechnung mit einer Rückforderung der Subvention zuzüglich Zinsen rechnen müssen. Das kann im Einzelfall zu einer existenzbedrohenden Situation führen.

5. Was Unternehmen jetzt tun sollten

Unternehmen sind bei entsprechenden Rückzahlungsbescheiden in Bezug auf Corona-Wirtschaftshilfen nicht schutzlos. Wichtig ist aber, bei Zugang eines Rückforderungsbescheids die einmonatige Klage- oder Widerspruchsfrist (§§ 70 Abs. 1, 74 Abs. 1 VwGO) entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung unbedingt einzuhalten. Nur dann kann ein rechtlicher Experte den Bescheid sorgfältig inhaltlich prüfen und feststellen, ob das Zahlenwerk stimmt oder ob Ermessensfehler oder sonstige Rechtsfehler der Bewilligungsstelle vorliegen.

Kommt es auf Basis eines Rückforderungsbescheids zu einer Rückzahlung von Fördermitteln, hat dies auch steuerliche Konsequenzen. Zwar ist die Überbrückungshilfe als sogenannter echter Zuschuss nicht umsatzsteuerbar, jedoch ist der Zuschuss aus den Wirtschaftshilfe-Programmen in der Einkommensteuer-/Körperschaftsteuer- sowie Gewerbesteuererklärung als steuerbare Betriebseinnahme zu erfassen (vgl. FAQ Überbrückungshilfe IV, Ziff. 4.5; gilt entsprechend für die Neustarthilfe). Damit sind ggf. auch rückwirkend die entsprechenden Steuerbescheide zu korrigieren, was zu einer Steuerrückerstattung führen kann.

6. Ausblick

Was die VG-Urteile mit ihrer Breitenwirkung so besonders macht, ist der Umstand, dass die EU-Rechtswidrigkeit von Anfang an nicht bei den Antragstellern, sondern bei den Bewilligungsstellen vorlag. Letztere hatten in ihren Förderrichtlinien den falschen beihilfenrechtlichen Rahmen zugrunde gelegt. In einer solchen Konstellation ist es unbillig und ein subventionspolitischer Skandal, einen Subventionsempfänger, der selbst alles richtig gemacht und auf die Rechtmäßigkeit der Subvention vertraut hat, mit den gravierenden wirtschaftlichen Folgen zu belasten. Deshalb sollte sich die Politik jetzt in den Streitfällen in NRW eine Lösung einfallen lassen, um den Schaden zu begrenzen.

Weiterführender Hinweis