14.09.2017 · Fachbeitrag · Steuerstrafverfahren

Die internationale Rechtshilfe (Teil 2)

von RA Björn Krug, FA StrR/FA StR, und RA David Püschel, Knierim & Krug Rechtsanwälte, Mainz

| In PStR 17, 226 ff. wurden die allgemeinen Grundzüge der Rechtshilfe dargestellt. Im Folgenden werden nun die auch im Steuerstrafrecht relevanten Maßnahmen der kleinen und großen Rechtshilfe im ausgehenden Rechtshilfeverkehr näher erläutert. |

1. Maßnahmen der kleinen Rechtshilfe

Relevante Maßnahmen der kleinen Rechtshilfe sind vornehmlich das Bewirken von Zustellungen, die Vernehmung von Zeugen und die Beschaffung und Herausgabe von Beweismitteln (Hüls/Reichling-Krug, Steuerstrafrecht, 2016, § 399 Rn. 237). Nachstehend werden die Grundsätze in erster Linie für die europäischen Staaten dargestellt, für Drittstaaten sind vorrangige Spezialregelungen oder vertragliche Vereinbarungen sowie ergänzend die allgemeinen Bestimmungen des IRG zu prüfen (§ 1 Abs. 3 und 4 IRG, § 91 IRG).

An einen Empfänger im Hoheitsgebiet eines Schengen-Staates können von deutschen Behörden die in Anlage III zu Anhang II RiVASt aufgezählten Urkunden zugestellt werden. Im darüber hinausgehenden Anwendungsbereich des EuRhÜbk vom 20.4.59 (BGBl II 64, 1386) sind Zustellungen demgegenüber nach Art. 7 Abs. 1 EuRhÜbk vom ersuchten Staat vorzunehmen. Der ersuchende Staat muss die zuzustellenden Dokumente zuvor an den ersuchten Staat übermitteln.

Beschuldigte, Sachverständige und Zeugen können zur Vernehmung nach Deutschland geladen oder von einer hierum ersuchten Behörde im Ausland vernommen werden, eine dritte Möglichkeit ist die Videovernehmung im Ausland (dazu bereits Hoffmann/Riveiro, PStR 05, 193; Norouzi, Die audiovisuelle Vernehmung von Auslandszeugen, 2010). Erfolgt eine Ladung nach Deutschland, besteht für Sachverständige und Zeugen keine Verpflichtung zu erscheinen. Ihnen gegenüber ist die Androhung oder gar Durchsetzung von Zwangsmitteln für den Fall des Ausbleibens unzulässig (Art. 8 EuRhÜbk, Art. 52 ff. SDÜ a.F., § 59 IRG, Nr. 116 Abs. 1 S. 3 RiVASt).

Gegenüber einem Beschuldigten können Zwangsmaßnahmen angedroht werden, es muss aber ein Hinweis darauf erfolgen, dass diese im ersuchten Staat nicht vollstreckt werden dürfen (Nr. 116 Abs. 1 S. 2 RiVASt). Zwangsmaßnahmen gegen einen ausgebliebenen Beschuldigten (etwa Haft- oder Vorführungsbefehl) können im ersuchten Staat nicht durchgesetzt werden, da andernfalls die strengeren Voraussetzungen eines Auslieferungsbefehls unterlaufen werden könnten (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, Steuerstrafrecht, 2016, Teil 2 Kap. 14 Rn. 253).

Für den Fall, dass eine ausländische Behörde um die Vernehmung von Beschuldigten, Zeugen oder Sachverständigen ersucht wird, sieht Nr. 117 RiVASt für die Abfassung des Ersuchens Folgendes vor: In dem Ersuchen ist anzugeben, ob die Vernehmung durch ein Gericht, eine Staatsanwaltschaft oder eine andere Behörde erbeten wird. Soweit um richterliche Vernehmung von Zeugen oder Sachverständigen ersucht wird, ist anzugeben, ob eine eidliche oder uneidliche Vernehmung erfolgen soll. Die Auskunftsperson ist über ihre Rechte nach dem deutschen Recht zu belehren.

Ob und in welchem Umfang das Rechtshilfeersuchen zur Herausgabe von Beweismitteln oder zur Durchführung von Durchsuchungen und Beschlagnahmen führt, variiert je nach Rechtsgrundlage, auf der das Ersuchen basiert.

- Das EuRhÜbk sieht hinsichtlich des Auffindens und Herausgebens von Beweismitteln eine Rechtshilfepflicht vor (Art. 3 Abs. 1 EuRhÜbk, Art. 5 Abs. 1 EuRhÜbk). Soweit ein Staat jedoch von der in Art. 5 Abs. 1a und c EuRhÜbk geregelten Vorbehaltsmöglichkeit Gebrauch gemacht hat ‒ was für Deutschland zutrifft ‒, geht der Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit der Rechtshilfepflicht vor.

- Zwischen den Schengen-Staaten ist Art. 51 SDÜ entscheidend. Hiernach müssen für die Erledigung von Rechtshilfeersuchen um Durchsuchung und Beschlagnahme keine weitergehenden Bedingungen erfüllt sein, als dass die verfolgte Tat nach dem Recht beider Staaten mit einer Sanktion im Höchstmaß von mindestens sechs Monaten Freiheitsstrafe bedroht ist oder nach dem Recht eines der beiden Staaten mindestens sechs Monate im Höchstmaß drohen und im anderen Staat eine Ahndung als Ordnungswidrigkeit (mit Rechtsschutz vor einem Strafgericht) erfolgt sowie die Erledigung des Ersuchens mit dem Recht des ersuchten Staates vereinbar ist.

- Im Geltungsbereich der Richtlinie zur Europäischen Ermittlungsanordnung werden Ersuchen in Gestalt von Ermittlungsanordnungen gestellt. Die RL EEA wurde mit Wirkung ab dem 22.5.17 in den §§ 91a ff. IRG umgesetzt (Brahms/Gut, NStZ 17, 388; Oehmichen/Weißenberger, StraFo 17, 316). Lediglich § 91j IRG hat ausgehende Ersuchen zum Inhalt, ergänzend gilt über § 77 Abs. 1 IRG insbesondere die StPO. Gemäß § 91j IRG ist für ausgehende Ersuchen das in Anhang A oder in Anhang C der Richtlinie Europäische Ermittlungsanordnung wiedergegebene Formblatt in der jeweils gültigen Fassung zu verwenden. Voraussetzung dafür, dass der ersuchende Staat eine Ermittlungsanordnung (gleich welchen Inhalts) erlassen darf, ist insbesondere, dass die erbetene Ermittlungsmaßnahme in einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall hätte angeordnet werden können. Die Vollstreckungsbehörden des Staates, in den die Ermittlungsanordnung übersandt wird, erkennen diese ohne weitere Formalitäten an und gewährleisten deren Vollstreckung. Jedoch kann unter den Voraussetzungen der Art. 10, 11 RL EEA auf eine andere Ermittlungsmaßnahme zurückgegriffen oder die Vollstreckung einer Ermittlungsanordnung ausnahmsweise versagt werden.

2. Maßnahmen der großen Rechtshilfe

Maßnahmen der großen Rechtshilfe sind vornehmlich die Aus- und Durchlieferung sowie die Vollstreckungshilfe (Hüls/Reichling-Krug, a.a.O., Rn. 237):

Entscheidende Rechtsgrundlage für die Auslieferung zwischen Mitgliedstaaten der EU ist heute der Rahmenbeschluss des Rates vom 13.6.02 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (RbEuHB) vom 13.6.02 (vergleiche im Übrigen das Europäische Auslieferungsabkommen vom 13.12.57 [EuAlÜbk] mit der statuierten Auslieferungspflicht in Fiskalstrafsachen im zweiten Zusatzprotokoll vom 7.3.78 [Art. 2 2. ZP-EUAlÜbk] auch bei fehlender gegenseitiger Strafbarkeit sowie für die Schengen-Staaten Art. 50 SDÜ i. V. mit Art. 63 SDÜ mit der Klarstellung für Verbrauchssteuern in Art. 50 Abs. 2 SDÜ und der Verweigerungsmöglichkeit in Art. 50 Abs. 4 SDÜ).

Der Europäische Haftbefehl ist kein eigenständiger Haftbefehl, sondern ein besonderes Auslieferungsersuchen (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder/Schwartz, a.a.O. Rn. 198). Gemäß Art. 2 Abs. 1 Alt. 1 RbEuHB (ergänzt durch §§ 78 ff. IRG) kann ein Europäischer Haftbefehl erlassen werden, wenn die verfolgte Tat nach den Rechtsvorschriften des Ausstellungsstaats mit einer Freiheitsstrafe oder freiheitsentziehenden Maßregel von im Höchstmaß mindestens zwölf Monaten bedroht ist.

Der ersuchte Staat kann die Vollstreckung verweigern, wenn die Tat nach dem Recht des ersuchten Staats keine Straftat darstellt (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 IRG, Art. 4 Nr. 1 RbEuHB i.V. mit Art. 2 Abs. 2 und 4 RbEuHB). In Steuer-, Zoll- und Währungsangelegenheiten kann die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls jedoch nicht abgelehnt werden, weil das Recht des ersuchten Staats keine gleichartigen Steuer-, Zoll- und Währungsbestimmungen enthält wie das Recht des ersuchenden Staates. Wird in einem Steuerstrafverfahren ein Europäischer Haftbefehl erlassen, ergeben sich daher keine Auslieferungsbeschränkungen aus dem Fiskalbereich (§ 81 Nr. 3 IRG).

Im Geltungsbereich des RbEuHB ist der Europäische Haftbefehl auch mit Blick auf die Vollstreckung von besonderer Bedeutung: Um ein inländisches Urteil vollstrecken zu können, kann ein Europäischer Haftbefehl unter den weiteren in §§ 78 ff. IRG geregelten Voraussetzungen erlassen werden, sofern die Verurteilung eine Freiheitsstrafe oder freiheitsentziehende Maßregel von mindestens vier Monaten zum Inhalt hat (§ 81 Nr. 2 IRG, Art. 2 Abs. 1 RbEuHB).

3. Umsetzung eines ausgehenden Rechtshilfeersuchens

Ob Rechtshilfe in Anspruch genommen wird, liegt im Ermessen der Behörde. Rechtshilfeersuchen sollen nur gestellt werden, wenn dem Grundsatz der Subsidiarität folgend die innerstaatlichen Ermittlungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind. Jedenfalls dann kann ein Rechtshilfeersuchen nach der Amtsaufklärungspflicht geboten sein (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 145).

3.1 Innerstaatliche Anordnung sowie Inhalt und Form

Sofern es für die Maßnahme innerstaatlich einer förmlichen (richterlichen) Anordnung bedarf ‒ etwa bei einem Haftbefehl oder einem Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss ‒, ist diese einzuholen und dem Ersuchen beizufügen (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 153).

MERKE | Die Anlage des BMF-Schreibens zur zwischenstaatlichen Rechtshilfe (BMF 16.11.06, BStBl I 06, 698) enthält ein Muster dafür, wie Rechtshilfeersuchen abzufassen sind. Der Sachverhalt muss knapp, aber so ausführlich dargestellt werden, dass eine sachgerechte Erledigung möglich ist. Komplexe steuerrechtliche Fragestellungen sind zu erläutern. Zudem sollen Fachausdrücke und Abkürzungen vermieden oder zumindest erklärt werden. Dem Ersuchen und seinen Anlagen sind Übersetzungen beizufügen, sofern in den entsprechenden völkerrechtlichen Vereinbarungen nichts anderes bestimmt ist. Auf die nach deutschem Recht bestehenden Aussage- und Zeugnisverweigerungsrechte (beispielsweise § 136 Abs. 1 StPO, § 52 ff. StPO) ist hinzuweisen (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 2.4).

Das auch gegenüber ausländischen Behörden geltende Steuergeheimnis steht der mit einem ausgehenden Rechtshilfeersuchen verbundenen Offenlegung steuerlicher Verhältnisse dann nicht entgegen, wenn die Voraussetzungen des § 30 Abs. 4 Nr. 1 AO vorliegen. Liegen sie nicht vor, steht eine strafbare Verletzung des Steuergeheimnisses im Raum (§ 355 StGB), die nur auf Antrag verfolgt wird (§ 355 Abs. 3 StGB).

3.2 Zuständigkeit

Bei der Zuständigkeit, um Rechtshilfe zu ersuchen, sind verschiedene Punkte zu prüfen:

Die Zulässigkeit ausgehender Rechtshilfeersuchen richtet sich nach deutschem Strafverfahrensrecht. Um Rechtshilfe ersuchen kann daher nur die Behörde bzw. das Gericht, das innerstaatlich für die Ermittlungsmaßnahme zuständig wäre, um die ersucht wird (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 147).

Anders als im Falle von staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Rechtshilfeersuchen ‒ bei denen die Zuständigkeitsfrage schnell geklärt ist ‒ kann bei Ermittlungsmaßnahmen der Polizei (§ 163 StPO) bzw. der Steuer- und Zollbehörden (§ 386 Abs. 1 AO, § 393 Abs. 1 AO) mitunter eine eingehende Prüfung erforderlich sein. Im Hinblick auf Finanz- und Zollbehörden ist doppelt zu differenzieren. Zunächst ist deren Ermittlungszuständigkeit zu klären (§ 386 AO). Da Finanzbehörden Ermittlungs- und Besteuerungsverfahren parallel führen können (§ 393 AO), ist dann zu prüfen, ob das Ersuchen Teil des Besteuerungs- oder des Steuerstrafverfahrens ist. Rechtshilfe ist nur in letzterem Fall möglich, da im Besteuerungsverfahren um Amtshilfe zu ersuchen ist.

Zuständig dafür, Rechtshilfeersuchen zu stellen, sind nach dem EuRhÜbk die Justizbehörden. Die deutsche Erklärung zu Art. 24 EuRhÜbk führt die Staatsanwaltschaften als Justizbehörden auf. Finanzbehörden und deren Straf- und Bußgeldsachenstellen werden hingegen nicht aufgeführt. Hält eine im Steuerstrafverfahren ermittlungsführende Finanzbehörde ein Rechtshilfeersuchen für erforderlich, muss sie sich an die zuständige Staatsanwaltschaft wenden (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 2.2.1). Die Finanzbehörde muss das Verfahren entweder gemäß § 386 Abs. 4 AO an die Staatsanwaltschaft abgeben oder die Staatsanwaltschaft über die innerstaatliche Amtshilfe anhalten, ein Rechtshilfeersuchen in die Wege zu leiten (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 155).

Anders ist dies, wenn die ermittlungsführende Finanzbehörde in einem bilateralen Vertrag als berechtigte Behörde benannt ist (§ 386 Abs. 2 AO, § 399 Abs. 1 AO, Nr. 127 RiVASt). In diesem Fall kann sie selbst Rechtshilfeersuchen stellen (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 2.2.2; BMF 10.11.15, BStBl I 16, 138).

3.3 Formeller Gang des Verfahrens

Weiterhin sind die völkerrechtliche Bewilligung einzuholen sowie der einschlägige Geschäftsweg einzuhalten:

Ausgehende Rechtshilfeersuchen bedürfen der völkerrechtlichen Bewilligung durch die Bundesregierung oder durch die von ihr durch Delegation bestimmten Stellen (§ 74 Abs. 2 IRG i.V. mit der Zuständigkeitsvereinbarung vom 28.4.04, BAnz. Nr. 100 vom 29.5.04, S. 11494). Die Landesregierungen haben ihrerseits eigenständige Regelungen zur Übertragung der Bewilligungsbefugnis getroffen (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 158).

Die Prüfungskompetenz der Bewilligungsbehörden umfasst insbesondere die innerstaatliche Rechtmäßigkeit der ersuchten Maßnahme und das Vorliegen der Rechtshilfevoraussetzungen. Zusätzlich prüfen die Bewilligungsbehörden die außen- und kriminalpolitische Zweckmäßigkeit des Ersuchens (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 163).

Das ausgehende Rechtshilfeersuchen ist grundsätzlich nach Bewilligung auf dem einschlägigen Geschäftsweg zuzuleiten (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 2.3.). Die Einhaltung des Geschäftswegs ist eine wesentliche Förmlichkeit des Verfahrens (OLG Düsseldorf 9.1.03, 4 Ausl (A) 371/02-6/03 III, NStZ-RR 03, 151). Rechtshilfeersuchen, die ohne Einhaltung des Geschäftswegs gestellt werden, leiden an einem Verfahrensfehler. Dies kann zur Unverwertbarkeit der im Wege der Rechtshilfe erlangten Beweise führen (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O, Rn. 158). Beim richtigen Geschäftsweg ist nach Nr. 5 RiVASt nach diplomatischem, ministeriellem, konsularischem und unmittelbarem Geschäftsweg zu differenzieren:

- Auf dem diplomatischen Geschäftsweg treten die Regierung eines der beiden beteiligten Staaten und die diplomatische Vertretung des anderen Staates miteinander in Verbindung (Nr. 5 Abs. 1a RiVASt).

- Innerhalb des ministeriellen Geschäftswegs setzen sich die obersten Justiz- oder Verwaltungsbehörden der beteiligten Staaten miteinander ins Benehmen (Nr. 5 Abs. 1b RiVASt).

- Der konsularische Geschäftsweg zeichnet sich dadurch aus, dass eine konsularische Vertretung im Gebiet des ersuchten Staates und die Behörden des ersuchten Staates in Kontakt treten (Nr. 5 Abs. 1c RiVASt).

- Auf dem unmittelbaren Geschäftsweg treten ‒ unbeschadet davon, ob Prüfungs- oder Bewilligungsbehörde eingeschaltet wurden ‒ die ersuchende und die ersuchte Behörde direkt miteinander in Verbindung (Nr. 5 Abs. 1d RiVASt).

Nach Nr. 5 Abs. 2 RiVASt muss der diplomatische Geschäftsweg eingehalten werden, wenn kein anderer Geschäftsweg zugelassen ist. Soweit im Einzelfall die Wahl eines anderen als des vorgeschriebenen Geschäftswegs angezeigt ist, muss die vorherige Genehmigung der obersten Justiz- oder Verwaltungsbehörde eingeholt werden.

3.4 Erledigung

Rechtshilfeersuchen werden grundsätzlich nach dem Recht des ersuchten Staates erledigt. Der ersuchte Staat bestimmt auch, welche Stellen er zur Erledigung eines Rechtshilfeersuchens einsetzt (BMF 16.11.06, Tz. 2.5). Der ersuchende Staat kann jedoch die Einhaltung seiner Verfahrensvorschriften verlangen, soweit das EU-RhÜbk anzuwenden ist (Art. 4 Abs. 1 EU-RhÜbk).

4. Rechtsschutz

Der Rechtsschutz im Bereich ausgehender Rechtshilfe ist nicht spezialgesetzlich geregelt, sodass bereits die Bestimmung des zutreffenden Rechtsmittels sowie der sachlich und örtlichen zuständigen Entscheidungsinstanz für jeden Einzelfall präzise zu prüfen ist. Grundsätzlich besteht keine Verpflichtung, den Beschuldigten über ein beabsichtigtes Rechtshilfeersuchen zu informieren. Er kann jedoch über ein bevorstehendes Ersuchen in Kenntnis gesetzt werden (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 2.7). Jedenfalls nach Durchführung der Maßnahme wird der Beschuldigte aber über das Ersuchen regelmäßig zu informieren und ihm gemäß § 77 Abs. 1 IRG i.V. mit § 33 Abs. 3 StPO, § 147 Abs. 2 StPO rechtliches Gehör und Akteneinsicht zu gewähren sein.

Maßnahmen, die aufgrund eingehender Rechtshilfeersuchen ergehen, können mit den allgemeinen Rechtsbehelfen der StPO angefochten werden. Ausdrückliche Rechtsbehelfe gegen ausgehende Rechtshilfeersuchen sieht die StPO nicht vor (BMF 16.11.06, a.a.O., Tz. 4). Gleiches gilt für die maßgeblichen Rechtsgrundlagen der internationalen Rechtshilfe (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 171). Überprüft werden können innerstaatliche Maßnahmen bzw. Anordnungen gemäß § 77 IRG mit den nach deutschem Recht einschlägigen Rechtsbehelfen.

MERKE | Die umstrittene Frage, ob und auf welchem Rechtsweg Entscheidungen der Bewilligungsbehörde beanstandet werden können (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 172; Oehmichen/Weißenberger, a.a.O.), ist nahezu irrelevant. Aufgrund des großen Ermessensspielraums der Bewilligungsbehörden sind Rechtsmittel gegen deren Entscheidungen überwiegend aussichtslos. Erfolgversprechender ist häufig, einen Verteidiger aus dem ersuchten Staat hinzuzuziehen und von den dortigen Rechtsschutzmöglichkeiten Gebrauch zu machen (Flore/Tsambikakis-Zimmermann/Schröder, a.a.O., Rn. 172).

Im Bereich der Rechtshilfe können sich Beweisverwertungsverbote insbesondere aus Verstößen gegen die Rechtsordnung des ersuchten Staates oder Verletzungen des Völkerrechts ergeben (Oehmichen/Schneider/von Wistinghausen, StraFo 15, 230), auch können Abweichungen vom deutschen Verfahrensrecht im Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt werden.