02.05.2013 · IWW-Abrufnummer 131424
Verwaltungsgericht Dresden: Urteil vom 01.12.2011 – 5 K 44/10
Für die Prüfung der Gleichwertigkeit des Kenntnisstandes gem. § 3 Abs. 2 Satz 4 BÄO fehlt es an einer den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG genügenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage
Az.: 5 K 44/10
VERWALTUNGSGERICHT DRESDEN
IM NAMEN DES VOLKES
U R T E I L
In der Verwaltungsrechtssache
XXX
wegen Nichtbestehen der Gleichwertigkeitsprüfung für Ärzte
hat die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Dresden durch den Richter am Verwaltungsgericht Steinert als Vorsitzenden, die Richterin am Verwaltungsgericht Dr. Vulpius und die Richterin Gräfe sowie durch die ehrenamtlichen Richter S. und Frau W.
ohne weitere mündliche Verhandlung am 1. Dezember 2011
für Recht erkannt:
Der Bescheid des Beklagten vom 3.7.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.12.2009 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist nur wegen der Kosten vorläufig gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vollstreckbar.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über eine Gleichwertigkeitsprüfung für Ärzte, die die Klägerin in Dresden absolviert und nicht bestanden hat.
Die Klägerin ist usbekische Staatsangehörige. Sie absolvierte von 1984 bis 1987 eine Ausbildung als Krankenschwester in T. in Usbekistan und arbeitete danach als Krankenschwester. Von 1988 bis 1995 studierte sie Medizin an der medizinischen Hochschule für Pädiatrie in T. und erhielt ein Diplom als Fachärztin für Kinderheilkunde. 1995/1996 absolvierte sie eine einjährige Internatur als Ärztin im Kinderkrankenhaus T. , welche sie mit einem Diplom als Fachärztin für Neuropathologie abschloss. Von 1996 bis 2001 arbeitete sie als Fachärztin für Neurologie in der Zentralkinderpoliklinik in T. .
Mit Bescheid vom 27.11.2007 wurde der Klägerin die von ihr beantragte Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufes gem. § 10 Abs. 3 Bundesärzteordnung (BÄO) für den Freistaat Sachsen unter Leitung und Verantwortung eines approbierten Arztes im Freistaat Sachsen befristet vom 20.11.2007 bis 19.11.2011 widerruflich erteilt.
Am 9.2.2009 stellte die Klägerin beim damaligen Regierungspräsidium Dresden einen Antrag auf Teilnahme an der Gleichwertigkeitsprüfung. Mit Antrag vom 25.2.2009 wurde sie gem. § 3 Abs. 2 Satz 3 BÄO durch die für die Klägerin zuständige Approbationsbehörde zur Gleichwertigkeitsprüfung beim Sächsischen Landesprüfungsamt für akademische Heilberufe angemeldet. Die Klägerin nahm am 25.6.2009 an der Prüfung teil, die als mündliche Prüfung gemäß der „Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales für die Durchführung einer Gleichwertigkeitsprüfung bei Ärzten, Zahnärzten und Apothekern sowie Psychologischen Psychotherapeuten und Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten“ (VwV Gleichwertigkeitsprüfung) vom 1.9.2006 durchgeführt wurde.
Mit Bescheid vom 3.7.2009 wurde festgestellt, dass die Gleichwertigkeit des Kenntnisstandes der Ärzte gem. § 3 Abs. 2 Satz 3 der Bundesärzteordnung nicht gegeben sei. Die Prüfungskommission habe zudem entschieden, dass im Fall der Klägerin eine Gefährdung von Patienten vorliege.
Die Klägerin legte am 22.7.2009 Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Zur Begründung führte sie u.a. aus, dass die Gleichwertigkeitsprüfung aus formellen und materiellen Gründen rechtswidrig sei. Die Wertung einer konkreten Patientengefährdung durch die Tätigkeit der Klägerin entbehre jeglicher Grundlage.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Landesdirektion Dresden – Sächsisches Landesprüfungsamt für akademische Heilberufe - vom 7.12.2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich die Prüfung nach Abschnitt II. Nr. 12 der VwV Gleichwertigkeitsprüfung am mündlich-praktischen Teil des Zweiten Abschnitts der ärztlichen Prüfung gem. § 3 der Approbationsordnung für Ärzte orientiere und sich zu je einem Drittel auf die Fachgebiete Innere Medizin einschließlich Allgemeinmedizin, Chirurgie und ein Wahlfach erstrecke. Die Prüfung sei bereits dann insgesamt nicht bestanden, wenn in nur einem Prüfungsgebiet keine gleichwertigen Kenntnisse hätten nachgewiesen werden können. Die Klägerin habe jedoch in allen Fachgebieten keinen äquivalenten Wissensstand nachweisen können. Über die zur Ausübung des ärztlichen Berufs erforderlichen medizinischen Kenntnisse verfüge die Klägerin damit derzeit nicht. Die Aussagen der Prüfer bezüglich der Annahme einer Patientengefährdung erschienen plausibel und nachvollziehbar. Auf den Umstand, dass die Klägerin in ihrer früheren Tätigkeit gute Zeugnisse erhalten habe und es bisher nicht zu Zwischenfällen gekommen sei, komme es bei der Feststellung des Prüfungsergebnisses nicht an.
Am 8.1.2010 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben und vertieft in der Begründung ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren.
Die Feststellung des Prüfungsergebnisses sei rechtswidrig, soweit dort die Feststellung „Patientengefährdung droht“ getroffen worden sei. Nach Ziffer 7 g VwV Gleichwertigkeitsprüfung sei durch die Prüfer zu vermerken, wenn die Prüfung des Kenntnisstandes Mängel aufweise, die bei Ausübung der beruflichen Tätigkeit zu einer konkreten Patientengefährdung führen könnten. Werde wie vorliegend geschehen im Rahmen der Prüfungsbewertung eine Patientengefährdung angenommen, führe dies zwangsläufig zu einem Entzug der Berufserlaubnis. Die VwV Gleichwertigkeitsprüfung sei kein Gesetz und bilde daher keine ausreichende Rechtsgrundlage für eine derart weitreichende Einschränkung der Berufsfreiheit.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 3.7.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.12.2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Bescheid vom 24.8.2009 wurde die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs unter Leitung eines approbierten Arztes im Freistaat Sachsen, befristet vom 20.11.2007 bis 19.11.2008 widerrufen und die sofortige Vollziehung des Widerrufs angeordnet. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 31.8.2009 Widerspruch. Einen Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs lehnte das Verwaltungsgericht Dresden mit Beschluss vom 30.9.2009 ab (Az.: 4 L 470/09). Die dagegen eingelegte Beschwerde der Klägerin wurde vom Sächsischen Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 21.6.2010 (Az.: 4 B 526/099) zurückgewiesen. Aufgrund des Berufserlaubnisentzugs verlor die Klägerin ihre Anstellung als Ärztin bei der Haema AG.
Mit Beschluss vom 6.10.2010 wurde der Klägerin Prozesskostenhilfe unter Beiordnung ihres ehemaligen Prozessbevollmächtigten S. L. gewährt. Mit Beschluss vom 8.6.2011 wurde der Beschluss vom 6.10.2010 insoweit geändert, als nunmehr Rechtsanwalt L. H. beigeordnet wurde.
Am 22.9.2011 fand eine mündliche Verhandlung statt. Auf die Niederschrift (AS 154 f.) wird verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten zu den Verfahren 4 L 470/09 und 4 B 526/09 (beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht) sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung waren.
Entscheidungsgründe
A. Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffenen Bescheide vom 3.7.2009 und 7.12.2009 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn es fehlt an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für die belastenden Verwaltungsakte.
I. Gem. § 3 Abs. 2 Satz 4 BÄO a.F., der Norm in der Bundesärzteordnung, die den Abschnitt II mit der Überschrift „Approbation“ eröffnet, wird geregelt, dass der Nachweis eines gleichwertigen Kenntnisstandes bei einem Antragsteller, der eine außerhalb des Geltungsbereich der Bundesärzteordnung abgeschlossene Ausbildung für die Ausübung des ärztlichen Berufs erworben hat, durch das Ablegen einer Prüfung erbracht wird, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht. In § 4 Abs. 1 BÄO heißt es, dass das Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates in einer Approbationsordnung für Ärzte die Mindestanforderungen an das Studium der Medizin sowie das Nähere über die ärztliche Prüfung und über die Approbation regelt.
1. Fraglich ist bereits, ob diese Vorschriften dem Vorbehalt des Gesetzes und der Wesentlichkeitstheorie genügen.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen und damit in die Freiheit der Berufswahl eingreifen, den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen. Die Leistungsanforderungen in einer solchen Prüfung und die Maßstäbe, nach denen die erbrachten Leistungen zu bewerten sind, bedürfen einer gesetzlichen Grundlage; die Prüfungsschranke darf nach Art und Höhe nicht ungeeignet, unnötig oder unzumutbar sein. Darüber hinaus beansprucht das Grundrecht der Berufsfreiheit auch Geltung für das Prüfungsverfahren. Grundrechtsschutz ist auch durch die Gestaltung von Verfahren zu bewirken; die Grundrechte beeinflussen demgemäß nicht nur das gesamte materielle Recht, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz Bedeutung hat (z.B. BVerfG, Beschl. v. 17.4.1991, DVBl 1991, 801 ff. [802] m.w.N.).
b) Hinsichtlich der Prüfung, die für den Nachweis eines gleichwertigen Kenntnisstandes zu erbringen ist, fehlt es bis auf die Feststellung, dass diese Prüfung sich „auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht“, vollständig an einer Regelung der Leistungsanforderungen und der Bewertungsmaßstäbe sowie der Regelung des Prüfungsverfahrens. Dabei dürfte der Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG anzusetzen sein, obwohl sich die Vorschrift des § 3 Abs.2 Satz 4 BÄO a.F. – wie sich im Rückschluss aus § 3 Abs. 6 BÄO a.F. ergibt - vornehmlich an Nicht-Staatsangehörige eines Mitgliedsstaats der Europäischen Union sowie weiterer Staaten wendet, mit denen die EU Abkommen abgeschlossen hat. Zwar hat Art. 12 Abs. 1 GG nur Geltung für „Deutsche“. Aber auch Deutsche oder ihnen gleichgestellte Personen können ihren Berufsabschluss als Arzt in einem Staat erwerben, der nicht zu den in § 3 Abs. 6 BÄO a.F. genannten Staaten zählt. Im Übrigen ist jedenfalls das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG betroffen. Denn eine Regelung, die für diese Gruppe von Ausländern die Aufnahme des Berufs an Bedingungen knüpft, berührt deren Recht auf eine möglichst ungehinderte Entfaltung ihrer Persönlichkeit und damit ihrer Anlagen und Befähigungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981 – 1 BvR 640/80 -; zitiert nach juris; Zimmerling/Brehm, Prüfungsrecht, 3. Aufl. 2007, Rn. 8).
Diese Frage kann aber offen bleiben.
2. Denn es fehlt hier an einer vom Gesetz gem. Art. 80 Abs. 1 GG gedeckten Ermächtigungsgrundlage für den gegenüber der Klägerin erlassenen Bescheid, der belastend in ihre Rechte eingreift.
a) Zwar hat das Bundesministerium für Gesundheit die ihm erteilte Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung gem. Art. 80 Abs. 1 GG genutzt und hat die sogenannte „Approbationsordnung für Ärzte“ erlassen. Diese enthält aber keine Regelungen zu den Leistungsanforderungen, den Bewertungsmaßstäben sowie zur Regelung des Prüfungsverfahrens in Bezug auf die Prüfung zur Feststellung der Gleichwertigkeit des Kenntnisstandes. Insbesondere in den §§ 39,40 ÄAppO, die wie § 3 BÄO Vorschriften zur Approbation enthalten, sind hinsichtlich der Prüfung nach § 3 Abs. 2 Satz 4 keine näheren Regelungen zu finden.
b) Es ist nicht ersichtlich, dass das Bundesministerium für Gesundheit eine weitere Rechtsverordnung erlassen hätte, die nähere Regelungen zu der hier interessierenden Prüfung enthält. Dafür spricht auch, dass der sächsische Verordnungsgeber, konkret das Sächsische Staatsministerium für Soziales, die VwV Gleichwertigkeitsprüfung erlassen hat, um die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens für die Feststellung der Gleichwertigkeit des Kenntnisstandes zu regeln.
c) Die VwV Gleichwertigkeitsprüfung genügt in zweierlei Hinsicht nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG. Denn sie wurde weder als materielles Gesetz, nämlich in Form einer Rechtsverordnung, erlassen, noch wurde sie vom Bundesverordnungsgeber erlassen. Ein Landesministerium ist in der BÄO nicht zum Erlass von Rechtsvorschriften ermächtigt worden. Die VwV Gleichwertigkeitsprüfung ist damit keine geeignete Rechtsvorschrift, mit deren Hilfe in Grundrechte Einzelner, sei es in Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG, eingegriffen werden könnte.
Der Klage war daher stattzugeben.
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat die Klägerin den Rechtsstreit nicht teilweise verloren. Denn maßgeblich für die Entscheidung des Rechtsstreits sind nach absolut herrschender Meinung, der auch dieses Gericht folgt, in jedem Fall erst die Anträge, wie sie – möglicherweise auch nach vorhergehender Aufklärung durch das Gericht gem. § 86 Abs. 3 VwGO - in der letzten mündlichen Verhandlung gestellt werden, nicht dagegen die Anträge in der Klageschrift und/oder in sonstigen vorbereitenden Schriftsätzen, die insoweit bis zur förmlichen Antragstellung in der mündlichen Verhandlung nur als angekündigte Anträge zu werten sind (vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Komm., 17. Auf. 2011, § 104 Rn. 8).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.
C. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m.
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann Antrag auf Zulassung der Berufung durch das Sächsische Oberverwaltungsgericht gestellt werden.
Der Antrag ist beim Verwaltungsgericht Dresden innerhalb von einem Monat nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich zu stellen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht einzureichen.
Vor dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten - außer im Prozesskostenhilfeverfahren - durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen (§ 67 Abs. 4 und 5 Verwaltungsgerichtsordnung, §§ 3 und 5 Einführungsgesetz zum Rechtsdienstleistungsgesetz). Dies gilt bereits für die Stellung des Antrags auf Zulassung der Berufung beim Verwaltungsgericht Dresden.
Anschriften des Verwaltungsgerichts Dresden:
Hausanschrift: Verwaltungsgericht Dresden, Hans-Oster-Straße 4, 01099 Dresden
Postanschrift: Verwaltungsgericht Dresden, Postfach 10 08 53, 01078 Dresden
Anschriften des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts:
Hausanschrift: Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Ortenburg 9, 02625 Bautzen
Postanschrift: Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Postfach 4443, 02634 Bautzen
gez.: Steinert Dr. Vulpius Gräfe
BESCHLUSS
vom 1. Dezember 2011
Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG unter Berücksichtigung von Nr. 36.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 7/2004 (NVwZ 2004, S. 1327 ff.), da die von der Klägerin abgelegte Prüfung einer sonstigen berufseröffnenden Prüfung nahe steht.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen den Beschluss über die Festsetzung des Streitwerts steht den Beteiligten die Beschwerde an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Streitwertbeschwerde ist beim Verwaltungsgericht Dresden innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder sich das Verfahren anderweitig erledigt hat zu Protokoll der Geschäftsstelle abzugeben oder schriftlich einzureichen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Streitwertbeschwerde noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Anschriften des Verwaltungsgerichts Dresden:
Hausanschrift: Verwaltungsgericht Dresden, Hans-Oster-Straße 4, 01099 Dresden
Postanschrift: Verwaltungsgericht Dresden, Postfach 10 08 53, 01078 Dresden
